Sentenza n. 2661/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR Emilia-Romagna che aveva respinto il ricorso contro il bando comunale. Hanno dedotto, in sintesi: difetto di istruttoria sul fabbisogno e sul numero delle nuove licenze; violazione dell’art. 37, comma 2, lettera m), del d.l. n. 201/2011 e della delibera ART n. 46/2022, per mancato svolgimento della procedura ordinaria di analisi della domanda e dell’offerta taxi; violazione del d.P.R. n. 487/1994 in relazione alla scelta di una procedura concorsuale per soli titoli; erronea determinazione del contributo, ritenuto eccessivamente basso rispetto al valore di mercato delle licenze; violazione dell’art. 3, comma 3, del d.l. n. 104/2023 per omessa esplicitazione delle modalità di calcolo del contributo e per adesione acritica al parere ART; violazione dell’art. 12 l. n. 241/1990 per la mancata predeterminazione, già nel bando, dei criteri di ripartizione del fondo destinato alla compensazione dei tassisti già operanti. L’interesse azionato consisteva nella tutela del valore economico delle licenze già possedute, che gli appellanti ritenevano destinato a diminuire per effetto dell’ingresso di nuovi operatori e della fissazione di un contributo inferiore al valore di mercato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha confermato la sentenza del TAR e rigettato integralmente l’appello. Quanto ai primi due motivi, ha ritenuto applicabile la disciplina emergenziale dell’art. 3, commi 2 e 3, del d.l. n. 104/2023, che consente ai comuni capoluogo di regione, sedi di città metropolitana o di aeroporto di incrementare straordinariamente il numero delle licenze fino al 20%, in deroga alla procedura ordinaria prevista dall’art. 37, comma 2, lettera m), del d.l. n. 201/2011 e, conseguentemente, alle fasi istruttorie previste dalla delibera ART n. 46/2022. La valutazione del fabbisogno e della misura massima dell’incremento è stata effettuata direttamente dal legislatore emergenziale, sicché non era necessaria una distinta istruttoria comunale sul numero delle licenze. In relazione alla procedura concorsuale per soli titoli, il Collegio ha rilevato che la norma emergenziale richiede genericamente un “concorso”, senza imporre la modalità per esami, per titoli o per titoli ed esami; la censura è stata inoltre ritenuta generica e l’art. 5 del d.P.R. n. 487/1994 non è stato considerato pertinente alla scelta della tipologia selettiva. Quanto al contributo, il valore di mercato delle licenze costituisce il punto di partenza della valutazione, ma non un parametro inderogabile né un limite minimo. La misura ha natura indennitaria e non risarcitoria: non sussiste un obbligo costituzionale di integrale compensazione della perdita di valore delle licenze degli operatori già presenti, poiché l’ingresso di nuovi operatori e l’ampliamento del mercato perseguono l’obiettivo pubblico di migliorare il servizio e la mobilità. Il contributo può quindi discostarsi dal valore di mercato, purché la scelta sia ragionevole e proporzionata. Nel caso concreto, il parere ART aveva indicato le ragioni della riduzione, tra cui il rischio di disincentivare la partecipazione al concorso, l’aumento dei tassi di interesse, l’esito quasi deserto di una precedente gara con contributo di 175.000 euro e l’incremento dei passeggeri dell’aeroporto di Bologna. Tali argomentazioni non sono state puntualmente contestate dagli appellanti. Il motivo sull’omessa esplicitazione del metodo di calcolo è stato smentito dal contenuto del parere ART, che faceva riferimento a 19 transazioni del 2023 e a un valore medio di mercato non contestato. Il Collegio ha inoltre chiarito che il parere ART è obbligatorio ma non vincolante: deve essere acquisito e considerato; se il Comune se ne discosta deve motivare adeguatamente, mentre, se vi aderisce, il parere può costituire la motivazione del provvedimento per relationem, senza necessità di un’ulteriore istruttoria comunale, salvo elementi che ne dimostrino l’inattendibilità. Infine, l’art. 3 del d.l. n. 104/2023 non impone di stabilire contestualmente al bando anche i criteri di ripartizione del fondo compensativo. È legittimo articolare l’attuazione in due fasi: una prima relativa all’incremento delle licenze, ai requisiti, al concorso e al contributo; una seconda relativa ai criteri di riparto e all’erogazione delle compensazioni. Spese compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3, commi 2 e 3, d.l. n. 104/2023

  "sulla base" del valore di mercato delle licenze in essere

  La disciplina emergenziale consente l’incremento straordinario delle licenze taxi, entro il limite del 20%, in deroga alla procedura ordinaria; impone il previo parere ART sul bando e sul contributo e non richiede che il contributo coincida integralmente con il valore di mercato né che i criteri di riparto del fondo siano fissati contestualmente.

• art. 37, comma 2, lettera m), d.l. n. 201/2011

  Prevede la procedura ordinaria di adeguamento del servizio taxi, compresa l’istruttoria sul fabbisogno e sull’incremento delle licenze; tale procedura è derogata dalla disciplina emergenziale applicata al caso.

• delibera ART n. 46/2022

  Attua e specifica la procedura ordinaria prevista dall’art. 37, comma 2, lettera m), d.l. n. 201/2011; la deroga legislativa a tale disposizione comporta anche la deroga alle fasi istruttorie previste dalla delibera.

• d.P.R. n. 487/1994

  Non impone, secondo la decisione, una specifica modalità tra concorso per titoli, per esami o per titoli ed esami; l’art. 5 riguarda principalmente riserve e preferenze nella formazione della graduatoria.

• art. 12 l. n. 241/1990

  Non impedisce che i criteri di ripartizione di un fondo compensativo siano stabiliti in una fase successiva e separata rispetto al bando che istituisce le nuove licenze, quando la disciplina speciale non imponga la contestualità.

Massime di principio

• La disciplina emergenziale che consente ai comuni individuati dalla legge di incrementare straordinariamente le licenze taxi in misura predeterminata deroga alla procedura ordinaria di analisi del fabbisogno e dell’offerta prevista dalla normativa generale e dagli atti attuativi dell’autorità di regolazione; non è quindi necessaria una distinta istruttoria comunale sul fabbisogno quantitativo, salvo quanto espressamente richiesto dalla disciplina speciale.
• Quando una legge prescrive l’assegnazione delle nuove licenze mediante “concorso” senza specificare se per titoli, per esami o per titoli ed esami, l’amministrazione dispone di discrezionalità nella scelta della modalità selettiva, purché la scelta non sia illogica o arbitraria e sia adeguatamente contestata in giudizio.
• Il parere obbligatorio e non vincolante dell’autorità tecnica di settore deve essere acquisito e attentamente considerato dall’amministrazione; se l’amministrazione se ne discosta deve motivare specificamente, mentre l’adesione al parere consente di utilizzarlo come motivazione per relationem del provvedimento finale, senza necessità di una duplicazione dell’istruttoria, salvo elementi concreti che ne dimostrino l’inattendibilità.
• Quando la legge stabilisce che un contributo sia determinato “sulla base” del valore di mercato di un bene o di un titolo, tale valore costituisce un parametro iniziale ma non necessariamente inderogabile o coincidente con il contributo finale. La scelta può discostarsene per contemperare gli interessi coinvolti, purché rispetti ragionevolezza e proporzionalità.
• La compensazione prevista per gli operatori già presenti sul mercato a seguito dell’ingresso di nuovi concorrenti ha natura indennitaria e non risarcitoria: non sussiste, in assenza di una specifica previsione, un diritto all’integrale reintegrazione della perdita di valore dell’asset o dei guadagni futuri derivante da un intervento legislativo o amministrativo legittimo.
• Quando la disciplina speciale non impone la contestualità, l’amministrazione può articolare in fasi distinte l’attuazione di una misura pubblica, adottando dapprima il bando e determinando il contributo e disciplinando successivamente i criteri di riparto e l’erogazione del fondo compensativo.

Come è indicizzato