Cassazione Civile, Ordinanza n. 28736/2025 del 30/10/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da una delibera Consob che ha irrogato sanzioni amministrative per tre violazioni dell'art. 21 TUF e della normativa secondaria in materia di servizi di investimento: carenze organizzative e procedurali dell'intermediario, inadeguata gestione dell'outsourcing e della valutazione di adeguatezza degli investimenti, oltre a violazioni contestate a esponenti aziendali e dipendenti. I soggetti sanzionati hanno opposto la delibera davanti alla Corte d'appello, deducendo, tra l'altro, l'applicazione della lex mitior alle sanzioni più risalenti, la violazione del principio di legalità per le violazioni commesse prima dell'8 marzo 2016, la tardiva contestazione, l'incompetenza della Consob rispetto a presunte pratiche commerciali scorrette e l'erronea quantificazione delle sanzioni. In cassazione hanno proposto sei motivi: 1) violazione dell'art. 190 TUF, dell'art. 190-bis TUF e dell'art. 6 d.lgs. 72/2015, con richieste di disapplicazione, questioni di costituzionalità e rinvio pregiudiziale UE, per mancata applicazione del favor rei; 2) omesso esame/motivazione apparente in relazione all'applicazione del nuovo regime sanzionatorio agli esponenti aziendali; 3) violazione del principio di legalità e delle norme sanzionatorie per avere la Corte d'appello retrodatato la durata degli illeciti diretti della banca al periodo anteriore all'entrata in vigore del nuovo art. 190 TUF; 4) omessa pronuncia sulla pretesa incompetenza Consob in materia di pratiche commerciali scorrette; 5) omessa pronuncia e violazione dell'art. 190 TUF per l'infondatezza degli addebiti; 6) motivazione apparente e violazione degli artt. 115 e 116 c.p.c. sulla quantificazione delle sanzioni.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto il primo, il secondo, il quarto e il quinto motivo. Ha ritenuto infondato il motivo sulla lex mitior perché le sanzioni Consob diverse dal market abuse non hanno natura penale e, in materia amministrativa, vale il principio di irretroattività della disciplina più favorevole, salvo espressa previsione. Ha accolto invece il terzo motivo nei limiti in cui la Corte d'appello aveva considerato, ai fini della responsabilità diretta della banca ex art. 190 TUF, anche segmenti temporali anteriori all'entrata in vigore del nuovo regime sanzionatorio: per le violazioni dirette dell'intermediario la verifica della sanzione andava compiuta solo sul periodo successivo all'8 marzo 2016. Il quarto motivo è stato rigettato perché la competenza sanzionatoria, per violazioni di doveri organizzativi e di correttezza nell'intermediazione finanziaria, spetta alla Consob e non all'AGCM. Il quinto è stato respinto perché la Corte d'appello aveva comunque espresso un giudizio implicito ed esplicito di fondatezza degli addebiti. Il sesto motivo è stato dichiarato inammissibile per la parte relativa agli esponenti aziendali e alla banca responsabile in solido sulla violazione 3, e assorbito per la parte concernente la banca in responsabilità diretta, poiché il rinvio dovrà rideterminare la sanzione tenendo conto della corretta durata delle violazioni. La sentenza è stata quindi cassata con rinvio limitatamente al terzo motivo e per la conseguente nuova quantificazione della sanzione diretta a carico della banca, oltre alle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 21 TUF

  impone agli intermediari obblighi di diligenza, correttezza, trasparenza e adeguate procedure organizzative per il corretto svolgimento dei servizi di investimento.

• art. 190 TUF

  nel testo applicabile ratione temporis

  la nuova disciplina sanzionatoria si applica alle violazioni commesse dopo l'entrata in vigore delle disposizioni attuative adottate da Consob e Banca d'Italia; per le sanzioni amministrative non vale la retroattività della lex mitior in assenza di espressa previsione.

• art. 190-bis TUF

  richiamato dai ricorrenti e dalla Corte territoriale nel contesto del nuovo regime sanzionatorio per gli esponenti aziendali.

• art. 6 d.lgs. 12 maggio 2015, n. 72

  prevede il differimento dell'applicazione delle modifiche alla parte V del TUF all'entrata in vigore delle disposizioni attuative di Consob e Banca d'Italia; non è stato ritenuto costituzionalmente o eurounitariamente illegittimo nel caso concreto.

• art. 15 Regolamento Congiunto Banca d'Italia/Consob del 29 ottobre 2007

  richiamato come fonte che impone procedure idonee ad assicurare il corretto svolgimento dei servizi di investimento.

• artt. 39 e 40 Regolamento Consob n. 16190 del 29 ottobre 2007

  disciplinano la valutazione di adeguatezza degli investimenti.

• art. 21, comma 2, lett. d), Regolamento Congiunto Banca d'Italia/Consob del 29 ottobre 2007

  impone misure idonee quando l'outsourcer possa non eseguire le funzioni in modo efficiente e conforme alla normativa.

• art. 25 Cost.

  invocato dai ricorrenti a sostegno del principio di legalità e di irretroattività della sanzione.

• art. 1 L. 24 novembre 1981, n. 689

  per le sanzioni amministrative comporta l'applicazione della legge del tempo del fatto e l'inapplicabilità della disciplina successiva più favorevole salvo espresso richiamo.

• art. 76 Cost.

  la Corte ha escluso l'eccesso di delega del d.lgs. 72/2015 rispetto alla legge delega.

• art. 117 Cost.

  invocato per il parametro convenzionale; la Corte ha ritenuto non fondata la questione di compatibilità con l'art. 7 CEDU.

• art. 112 c.p.c.

  le doglianze di omessa pronuncia sono state respinte perché il giudice di merito aveva comunque deciso in modo incompatibile con le censure o le aveva affrontate implicitamente.

• art. 115 c.p.c.

  la sua violazione è deducibile in cassazione solo se il giudice afferma di non osservarla o decide su prove non introdotte dalle parti.

• art. 116 c.p.c.

  la sua violazione ricorre solo se il giudice attribuisce a una prova un regime legale diverso da quello previsto o disattende il principio della libera valutazione senza base normativa.

• art. 132 c.p.c.

  richiamato in relazione alla motivazione apparente; la Corte ha ritenuto la motivazione della sentenza sufficiente al minimo costituzionale.

• art. 111 Cost.

  richiamato quale base per la decisione nel merito in presenza di omessa pronuncia, in ossequio a economia processuale e ragionevole durata del processo.

• art. 384 c.p.c.

  consente alla Cassazione, in caso di questione di diritto e senza ulteriori accertamenti, di decidere nel merito anziché cassare con rinvio per mera omissione di pronuncia.

• art. 267 TFUE

  il rinvio pregiudiziale è stato escluso perché la questione proposta è stata ritenuta infondata e non necessaria ai fini del decidere.

• art. 7 CEDU

  invocato dai ricorrenti; la Corte ha escluso che imponga una generalizzata retroattività in mitius delle sanzioni amministrative.

• art. 49 CDFUE

  richiamato dai ricorrenti nel tentativo di ottenere la retroattività favorevole della disciplina sanzionatoria.

• art. 52 CDFUE

  invocato in collegamento con l'art. 7 CEDU nel tentativo di estendere garanzie penalistiche alle sanzioni amministrative.

• art. 11 L. 24 novembre 1981, n. 689

  utilizzato dalla Corte territoriale per la quantificazione della sanzione, in base a gravità, durata, elemento soggettivo e capacità economica.

• art. 190-bis TUF

  menzionato come parte del nuovo impianto sanzionatorio; i ricorrenti ne sostenevano l'applicazione limitativa, ma la Corte ha escluso che ciò imponesse la retroattività favorevole.

• art. 187-ter TUF

  richiamato per distinguere le sanzioni Consob per market abuse, di natura diversa e non sovrapponibile alle sanzioni qui in discussione.

• art. 187-bis TUF

  evocato in relazione alla giurisprudenza costituzionale sulla retroattività in mitius in materia di market abuse.

• art. 27, comma 1-bis, Codice del consumo

  invocato dai ricorrenti per sostenere la competenza AGCM, ma ritenuto recessivo rispetto alla competenza Consob nei settori regolati bancario-finanziari.

Massime di principio

• Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Consob per violazioni del TUF, diverse dal market abuse, non hanno natura penale e restano soggette al principio del tempus regit actum; la retroattività della disciplina più favorevole non opera se non espressamente prevista.
• Quando il legislatore rinvia l'efficacia di un nuovo regime sanzionatorio all'adozione delle disposizioni attuative da parte delle autorità di vigilanza, l'applicazione della nuova disciplina decorre dal completamento del quadro normativo e non dalla sola entrata in vigore formale della legge di delega o del decreto delegato.
• In materia di sanzioni amministrative per intermediari finanziari, la competenza sanzionatoria appartiene alla Consob quando la condotta incide sui doveri organizzativi, di correttezza, diligenza e trasparenza previsti dal TUF, anche se i fatti possono presentare riflessi consumeristici.
• Nel giudizio di legittimità, l'omessa pronuncia può essere superata se la decisione impugnata contiene una statuizione implicita incompatibile con la pretesa non esaminata o se la questione è solo di diritto e può essere decisa nel merito senza ulteriori accertamenti.
• Il giudizio di adeguatezza e proporzionalità della sanzione amministrativa, se effettuato dal giudice di merito entro i limiti edittali e alla luce dei criteri legali, è sostanzialmente insindacabile in cassazione, salvo errori di diritto o totale carenza motivazionale.
• Per gli illeciti amministrativi di durata, la quantificazione della sanzione per responsabilità diretta dell'ente deve riferirsi soltanto al periodo in cui la fattispecie sanzionatoria era già in vigore; non è consentito computare segmenti temporali anteriori per aggravare la risposta punitiva.

Come è indicizzato