Sentenza del 12/02/2025 n. 3636 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La controversia riguarda la richiesta di pagamento n. 5834 per la TOSAP 2014, pari complessivamente a 46.272,85 euro per tassa, sanzioni e interessi, relativa all’occupazione dello spazio sovrastante strade comunali mediante cavalcavia autostradali. Autostrade per l’Italia sosteneva, con tre motivi, che mancasse il presupposto impositivo perché l’infrastruttura era stata pianificata dallo Stato, non occorreva una concessione comunale e lo spazio non era stato sottratto dal Comune alla disponibilità collettiva; in subordine invocava l’esenzione prevista per lo Stato dall’art. 49 del D.Lgs. 507/1993 e chiedeva il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE per una questione di discriminazione tra concessionari pubblici e privati. Contestava inoltre l’omessa pronuncia del giudice d’appello sul difetto del presupposto TOSAP. Il Comune eccepiva l’inammissibilità del ricorso per carenza di autosufficienza e di specifica indicazione degli atti.

La decisione

La Cassazione ha respinto l’eccezione comunale di inammissibilità per violazione dell’art. 366 c.p.c., poiché le censure di diritto non si fondavano su atti di merito da richiamare specificamente. Ha dichiarato inammissibile il primo motivo: l’esclusione dell’esenzione da parte del giudice d’appello implicava il rigetto, sia pure implicito, della tesi secondo cui mancava il presupposto impositivo. Ha rigettato il secondo e il terzo motivo: non risultando provato un decreto di esproprio, la strada e lo spazio sovrastante erano rimasti di proprietà e nel demanio comunale; l’occupazione, anche se originata da decisioni statali e realizzata senza concessione comunale, integrava il presupposto TOSAP. La concessionaria occupava e gestiva l’infrastruttura in autonomia e per finalità anche lucrative, e non era una mera articolazione dello Stato; pertanto non spettava l’esenzione dell’art. 49, lett. a). Non è stata rimessa la questione alla Corte di giustizia UE, essendo esclusa la discriminazione dedotta. È stata confermata la pretesa tributaria. Autostrade per l’Italia è stata condannata alle spese del giudizio di Cassazione, liquidate in 5.500 euro per competenze, oltre 200 euro per spese vive, rimborso forfettario e accessori di legge, ed è stato dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto. La sentenza impugnata proveniva dalla Corte di Giustizia Tributaria di II grado della Campania, che aveva riformato la decisione di primo grado favorevole alla società.

Norme richiamate

• Art. 366 c.p.c.

  Non sussiste, in primo luogo, la dedotta violazione dell'art. 366 c.p.c. sollevata dall'ente comunale, per non avere parte ricorrente allegato o specificamente indicato in ricorso gli atti processuali dei gradi di merito su cui si fondano le censure proposte. Ed invero, i motivi di ricorso per cassazione non si fondano sul richiamo ad atti prodotti nel giudizio di merito, bensì sulla denunciata violazione o falsa applicazione di norme di diritto (ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.), e sulle affermazioni di diritto - contenute nella sentenza impugnata - che risulterebbero in contrasto con la legge o con l'interpretazione della stessa fornita dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato.

  La specifica indicazione degli atti è richiesta quando il motivo si fonda su tali atti; non comporta inammissibilità se le censure deducono violazioni di diritto e non richiamano documenti o atti processuali come fondamento.

• Art. 112 c.p.c.

  Non è difatti ravvisabile alcuna omissione di pronuncia, bensì un rigetto implicito, posto che, là dove ha escluso l'esistenza dell'esenzione, il giudice di secondo grado ha postulato che vi sia il presupposto impositivo: l'esenzione si distingue dalla non imponibilità, posto che in questo secondo caso il presupposto impositivo manca, mentre, nel primo, esiste, ma per scelta del legislatore non viene applicata l'imposta.

  Non vi è omessa pronuncia quando la decisione adottata presuppone logicamente il rigetto della questione non affrontata espressamente. Esenzione e non imponibilità sono concetti distinti: nella prima il presupposto d’imposta sussiste, ma la legge sottrae il caso al tributo.

• Artt. 38 e 39 del D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  il presupposto impositivo della Tosap è costituito, ai sensi degli artt. 38 e 39 D.Lgs. n. 507/1993, dall'occupazione, di qualsiasi natura, di spazi ed aree, anche soprastanti o sottostanti il suolo, appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei Comuni o delle Province, che comporti un'effettiva sottrazione della superficie all'uso pubblico, con ciò rilevando il fatto oggettivo della predetta occupazione, indipendentemente dall'esistenza o meno di una concessione od autorizzazione, salvo che sussista una delle ipotesi di esenzione previste dall'art. 49 D.Lgs. cit.

  La TOSAP colpisce l’occupazione effettiva di aree comunali o provinciali, compresi gli spazi sopra o sotto il suolo, quando ne derivi una sottrazione all’uso pubblico. Ai fini del presupposto è rilevante il fatto dell’occupazione, non la presenza di un’autorizzazione; l’occupazione priva di titolo comunale non costituisce una categoria estranea alla tassa.

• Art. 49, comma 1, lettere a) ed e), del D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  l'esenzione per lo Stato e gli altri enti, di cui alla citata norma, postula che l'occupazione, quale presupposto del tributo, sia posta in essere direttamente dal soggetto esente

  L’esenzione della lettera a) dipende dall’identità dell’occupante: deve essere lo Stato o altro soggetto indicato dalla norma a occupare direttamente l’area. Non si estende automaticamente alla società concessionaria solo perché l’opera è pubblica, statale o destinata a un servizio pubblico. L’esenzione della lettera e) può invece rilevare, indipendentemente dalla qualità dell’occupante, quando ricorrano i requisiti normativi e gli atti concessori prevedano la devoluzione gratuita dell’impianto al Comune o alla Provincia al termine della concessione.

• Art. 822, secondo comma, c.c.

  La realizzazione dell'autostrada sul soprasuolo delle strade comunali non ha determinato ipse iure la perdita della demanialità comunale delle strade, così come ribadito da questa Corte secondo la quale: "...sebbene la realizzazione della rete autostradale sia stata prevista ed approvata con provvedimenti legislativi, ciò non ha comportato automaticamente il trasferimento della proprietà delle strade interessate allo Stato ed il conseguente passaggio di quelle comunali e provinciali nel demanio statale".

  La natura demaniale dell’autostrada non trasferisce automaticamente allo Stato la proprietà delle strade comunali attraversate. In mancanza di un valido provvedimento ablativo, la titolarità comunale permane e può fondare il potere impositivo locale.

• Art. 840 c.c.

  Il disposto dell'art. 840 c.c. si riferisce non solo al sottosuolo, nel significato comune della parola, che indica lo strato sottostante alla superficie del terreno, ossia la zona esistente in profondità al di sotto dell'area superficiale del piano di campagna, ma anche l'area di sedime sottostante una strada pubblica in corrispondenza di un ponte o di un viadotto, estendendosi allo spazio aereo compreso nella proiezione ideale, in altezza, del bene.

  La proprietà del suolo si estende, in linea generale, anche allo spazio sovrastante e a quello sottostante. La proiezione di un viadotto sullo spazio aereo sovrastante una strada può quindi costituire occupazione di un’area appartenente all’ente titolare della strada.

• Art. 22 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F

  La presunzione di demanialità anche all'area sovrastante si desume dall'art. 22 L. n. 2248 del 1865 ed opera sulla base di due presupposti, uno di natura spaziale nel senso che l'area che si vorrebbe demaniale sia contigua o quantomeno comunicante con la strada pubblica, l'altra di natura funzionale, vale a dire deve integrare la funzione viaria.

  La presunzione di demanialità può comprendere anche l’area sovrastante la strada se vi è contiguità o comunicazione spaziale e se l’area è funzionalmente collegata alla viabilità. Si tratta di una presunzione relativa.

• Art. 267 TFUE

  Questa eventualità che, com'è noto, non è assistita da alcun automatismo, tanto da integrare un obbligo del giudice di ultima istanza solo in quanto se ne ravvisino appunto i presupposti di dubbio interpretativo, di interferenza con il diritto unionale e di rilevanza in causa [...] va qui esclusa.

  Il rinvio pregiudiziale non è automatico: il giudice di ultima istanza vi ricorre quando sussistono un effettivo dubbio interpretativo sul diritto UE, la sua rilevanza nella controversia e un’interferenza con il diritto dell’Unione. Nel caso concreto tali condizioni non ricorrevano.

• Art. 345 TFUE

  i Trattati lasciano del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri, come precisa l'art. 345 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea, mentre l'art. 106 vieta agli Stati membri di emanare o mantenere, nei confronti delle imprese pubbliche o delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusiva, misure contrarie alle norme dei trattati

  Il diritto UE non determina il regime nazionale della proprietà dei beni; la disciplina proprietaria resta agli Stati membri. La Corte ha richiamato tale principio escludendo che esso comporti, nella fattispecie, un’esenzione TOSAP per la concessionaria.

• Art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Va, infine, dato atto che ricorrono i presupposti di cui all'art 13, comma 1-quater, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per il versamento da parte della ricorrente, di una somma pari a quella eventualmente dovuta a titolo di contributo unificato per il ricorso.

  Quando ricorrono i presupposti previsti dalla norma a seguito del rigetto o della definizione sfavorevole dell’impugnazione, va dato atto dell’obbligo per la parte ricorrente di versare un ulteriore importo pari al contributo unificato dovuto per il ricorso, se dovuto.

Massime di principio

• Per la TOSAP conta l’occupazione effettiva dell’area pubblica e la sua sottrazione, anche parziale, all’uso collettivo; l’occupazione può essere rilevante anche se riguarda lo spazio sovrastante o sottostante il suolo.
• L’assenza di una concessione o autorizzazione dell’ente locale non esclude di per sé la TOSAP: se manca un titolo locale, l’occupazione può essere qualificata come di fatto e restare imponibile.
• La pianificazione statale di un’opera pubblica e la dichiarazione di pubblica utilità non trasferiscono automaticamente allo Stato la proprietà dei beni comunali. In assenza di esproprio o di altro valido provvedimento ablativo, la titolarità comunale può permanere.
• Una società concessionaria non beneficia dell’esenzione prevista per lo Stato soltanto perché costruisce o gestisce un’infrastruttura pubblica, perché l’opera è demaniale o perché persegue un interesse collettivo. Occorre che l’occupazione sia direttamente imputabile al soggetto esente.
• La concessione statale per costruire e gestire l’infrastruttura regola il rapporto tra Stato e concessionario, ma non elimina automaticamente l’obbligo tributario verso il Comune. Se la società gestisce l’opera autonomamente e ne ricava un’utilità economica, può essere considerata occupante e soggetto passivo.
• L’esenzione prevista per impianti di servizi pubblici devoluti gratuitamente all’ente locale alla fine della concessione va verificata in concreto sulla base dei requisiti di legge e delle previsioni degli atti concessori; la sola destinazione pubblica dell’opera non basta.
• Nel giudizio di cassazione non vi è omissione di pronuncia se la soluzione adottata dal giudice implica logicamente il rigetto della domanda o questione non esaminata in modo espresso; va distinta la mancanza del presupposto impositivo dall’esistenza del presupposto accompagnata da un’esenzione.
• Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE richiede una questione interpretativa effettiva e rilevante per la decisione, non una mera richiesta della parte. Un trattamento tributario uniforme tra operatori pubblici e privati non integra, di per sé, la discriminazione concorrenziale prospettata.