Sentenza n. 1180/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la variante generale al PTC e al Piano del Parco nella parte in cui la propria area, esterna al perimetro del Parco e già classificata dal PGT comunale come Ambito di Trasformazione, è stata inclusa tra i territori di protezione esterna ed assoggettata a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004. Con il primo motivo ha dedotto violazione della legge istitutiva del Parco, della l. 394/1991, della l.r. 86/1983 e della normativa paesaggistica, sostenendo che i territori di protezione esterna potrebbero essere individuati e perimetrati soltanto dalla legge istitutiva del parco e che il piano territoriale non potrebbe imporre autonomamente il vincolo paesaggistico. Con il secondo e il terzo motivo ha dedotto difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento della situazione territoriale, violazione del legittimo affidamento e omessa partecipazione procedimentale, sostenendo che l’area sarebbe completamente urbanizzata, priva di connessioni con aree naturali o con il Parco e suscettibile di trasformazione edificatoria. Con il quarto motivo ha lamentato illogicità e sproporzione, poiché la previsione di un eventuale percorso minore avrebbe potuto interessare soltanto una porzione marginale dell’area, mentre il vincolo paesaggistico era stato esteso all’intera superficie.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, prescindendo dall’eccezione preliminare di inammissibilità per carenza di interesse sollevata dal Parco. Quanto al primo motivo, ha escluso l’esistenza di una riserva di legge che imponesse la definizione dei confini dei parchi e dei territori di protezione esterna esclusivamente mediante legge primaria. L’art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004 assoggetta a tutela paesaggistica i parchi, le riserve e i territori di protezione esterna, mentre l’art. 23 l. 394/1991 prevede una perimetrazione provvisoria del parco e l’art. 32 della stessa legge demanda alle Regioni la determinazione dei confini delle aree contigue. Inoltre, l’art. 17, comma 3, l.r. 86/1983 consente al piano territoriale di disporre modifiche e integrazioni alla delimitazione indicata nella legge istitutiva. Il primo motivo è stato quindi ritenuto infondato. Quanto ai motivi secondo e terzo, il giudice ha richiamato l’ampia discrezionalità dell’amministrazione nelle scelte pianificatorie, sindacabili soltanto per manifesta arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento dei fatti. Ha ritenuto adeguata la motivazione contenuta nella relazione al PTC, che valorizzava il ruolo del Parco quale elemento di connessione ecologica e la possibilità di intervenire anche all’esterno del perimetro per finalità di tutela naturalistica e ambientale. L’area della ricorrente risultava inserita nella cosiddetta Cintura Verde, collocata in un anello periurbano con presenza di aree verdi e classificata dal nuovo PGT comunale tra le aree verdi strategiche. Non è stato riconosciuto un affidamento qualificato alla conservazione della precedente capacità edificatoria, in assenza di convenzioni urbanistiche, accordi con il Comune o giudicati favorevoli. È stata inoltre esclusa la necessità di uno specifico procedimento partecipativo individuale, poiché gli atti di pianificazione urbanistica sono sottratti alle regole ordinarie sulla partecipazione e la variante era stata comunque preceduta dalla VAS e dal relativo procedimento partecipativo. Quanto al quarto motivo, il TAR ha escluso l’illogicità e la sproporzione del vincolo sull’intera area, ritenendo che le caratteristiche e la collocazione dell’area giustificassero la disciplina pianificatoria complessiva, indipendentemente dall’estensione limitata dell’eventuale percorso minore. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004

  Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi

  La disposizione assoggetta a tutela paesaggistica i territori di protezione esterna dei parchi, senza stabilire che la loro perimetrazione debba necessariamente essere effettuata con legge.

• art. 23, comma 1, l. 394/1991

  La legge regionale istitutiva del parco naturale regionale [...] definisce la perimetrazione provvisoria [...]

  Il riferimento alla perimetrazione provvisoria della legge istitutiva non esclude successive modifiche o integrazioni della delimitazione mediante strumenti amministrativi previsti dalla normativa.

• art. 32, commi 1 e 2, l. 394/1991

  I confini delle aree contigue [...] sono determinati dalle regioni sul cui territorio si trova l'area naturale protetta, d'intesa con l'organismo di gestione dell'area protetta

  La determinazione dei confini delle aree contigue è rimessa alle Regioni, d’intesa con l’organismo di gestione dell’area protetta e gli enti locali interessati.

• art. 17, comma 3, l.r. 86/1983

  Il piano territoriale può disporre modifiche ed integrazioni alla delimitazione territoriale indicata nella legge istitutiva, per il conseguimento delle finalità ivi previste

  Il piano territoriale può modificare o integrare la delimitazione prevista dalla legge istitutiva quando ciò sia funzionale alle finalità del parco.

• art. 19 l.r. 86/1983

  La variante generale è stata ritenuta adottata secondo il procedimento previsto dalla disposizione e preceduta dalla VAS e dal relativo procedimento partecipativo.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione al deposito delle memorie difensive e di replica.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in relazione alla trattazione della causa nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• L’assoggettamento paesaggistico dei territori di protezione esterna dei parchi ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004 non presuppone necessariamente che la loro individuazione e perimetrazione siano effettuate esclusivamente mediante legge primaria, quando la normativa nazionale e regionale attribuisca agli strumenti di pianificazione territoriale il potere di modificare o integrare la delimitazione del parco.
• Le scelte di pianificazione territoriale sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice soltanto in presenza di manifesta arbitrarietà, irragionevolezza, illogicità o travisamento dei fatti; il giudice non può sostituire la propria valutazione di merito a quella dell’amministrazione.
• La motivazione puntuale delle scelte urbanistiche riferite a una singola area non è normalmente necessaria, salvo che il privato dimostri una posizione di affidamento qualificato derivante, in particolare, da convenzioni urbanistiche, accordi con l’amministrazione o giudicati favorevoli relativi a precedenti dinieghi di titoli edilizi.
• La precedente capacità edificatoria di un’area non determina, di per sé, un affidamento qualificato alla sua conservazione né impone una motivazione rafforzata per una successiva diversa disciplina pianificatoria.
• Gli atti di pianificazione urbanistica sono sottratti alle ordinarie regole sulla partecipazione procedimentale individuale; le osservazioni dei privati costituiscono un apporto collaborativo alla formazione dello strumento urbanistico e non uno strumento di tutela di posizioni individuali, ferma la partecipazione prevista nell’ambito del procedimento di VAS.

Come è indicizzato