Parere n. 916/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla Provincia di Latina contro la Regione Lazio, il Comune di Latina, l’Azienda sanitaria Locale “Latina”, l’Agenzia regionale protezione ambiente (Arpa) Lazio e nei confronti della Ecoambiente S.r.l. per l’annullamento: i) della determinazione n. B0605 del 25 febbraio 2009 del Dipartimento del territorio area rifiuti della Regione Lazio, avente ad oggetto la modifica e integrazione all’Autorizzazione Integrata Ambientale rilasciata alla Ecoambiente s.r.l. dal Commissario delegato per l’emergenza ambientale della Regione Lazio con decreto n. 35 del 2007; ii) del provvedimento n. 28555/D2/2W/01 del 17 febbraio 2009, con cui il Dipartimento del territorio area rifiuti della Regione Lazio ha preso atto della conclusione dei lavori della Conferenza dei servizi riguardante “il progetto per la realizzazione di un nuovo e distinto invaso di discarica per rifiuti non pericolosi con ripristino finale del piano di campagna”; iii) del verbale del 26 gennaio 2009 di conclusione dei lavori della Conferenza dei servizi avente ad oggetto “la modifica e integrazione all’Autorizzazione Integrata Ambientale rilasciata alla Ecoambiente s.r.l. con decreto del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della Regione Lazio nr. 35 del 6 aprile 2007”; iv) di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, compreso il psrere espresso con atto n. 172058 del 1° ottobre 2008 dall’Area VIA della Regione Lazio.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione degli atti regionali del 2009 di modifica e integrazione dell’Autorizzazione Integrata Ambientale e di autorizzazione alla realizzazione di un nuovo invaso per rifiuti non pericolosi presso la discarica di Borgo Montello
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La Provincia di Latina ha impugnato, con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la determinazione regionale n. B0605 del 25 febbraio 2009, il provvedimento n. 28555/D2/2W/01 del 17 febbraio 2009, il verbale conclusivo della conferenza di servizi del 26 gennaio 2009 e gli atti connessi, compreso il parere favorevole di VIA. La ricorrente ha dedotto: l’incompetenza della Regione al rilascio dell’AIA; la violazione degli artt. 200, 201 e 202 del d.lgs. 152/2006 e degli atti regionali di pianificazione; la violazione del d.lgs. 163/2006 e dei principi di concorrenza ed evidenza pubblica; la violazione dell’art. 14-quater della l. 241/1990; la violazione della disciplina sulle bonifiche e dell’AIA; nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, contraddittorietà, travisamento, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Nel corso dell’istruttoria sono stati inoltre prospettati dubbi sul corretto calcolo del limite del 10% per le varianti non sostanziali e sulla mancanza di garanzie fideiussorie per la gestione post-operativa della discarica.
Il parere
Il Consiglio di Stato ritiene il ricorso infondato e ne propone il rigetto. La censura di incompetenza regionale è respinta: l’istituzione degli ATO prevista dall’art. 200, comma 2, del d.lgs. 152/2006 non aveva carattere obbligatorio né il relativo termine era perentorio; in assenza degli ambiti territoriali ottimali non poteva configurarsi un vizio di incompetenza a favore di un ente non ancora istituito, sicché la Regione conservava le proprie competenze in materia di rifiuti. È respinta anche la censura relativa alla mancata determinazione dei costi e delle tariffe, poiché l’autorizzazione imponeva la predisposizione dell’elaborato tariffario e la Regione aveva determinato una tariffa provvisoria, soggetta ad aggiornamento secondo gli indici ISTAT. Il motivo sulla violazione dei principi di evidenza pubblica è dichiarato inammissibile, perché la Provincia non era titolare della legittimazione a tutelare la concorrenza tra gli operatori economici del settore. Sono dichiarate inammissibili anche le censure sulla localizzazione dell’impianto e sulla prossimità ad area interessata da bonifica: tali profili avrebbero dovuto essere dedotti contro il precedente provvedimento favorevole di VIA, mai impugnato. Ai sensi dell’art. 26 del d.lgs. 152/2006, nel testo allora vigente, il provvedimento di VIA coordinava o sostituiva le autorizzazioni, i pareri e gli assensi ambientali necessari, compresa l’AIA, e aveva quindi assorbito anche i profili relativi alla localizzazione. L’azione della Provincia è pertanto tardiva, essendo stata proposta quando gli aspetti ambientali e localizzatori erano già stati esaminati e definiti nella procedura di VIA.
Osservazioni
Incompetenza della Regione Lazio
La censura è infondata. L’art. 200, comma 2, del d.lgs. 152/2006 non imponeva necessariamente l’istituzione degli ATO e il termine previsto aveva carattere ordinatorio. In assenza degli ambiti territoriali ottimali, non poteva configurarsi l’incompetenza regionale a favore di un ente non ancora istituito; la Regione manteneva quindi le competenze in materia di gestione dei rifiuti e poteva intervenire anche su situazioni già oggetto di provvedimenti commissariali.
Costi del servizio e tariffe
La censura è infondata. Tra le prescrizioni dell’autorizzazione era prevista la predisposizione di un elaborato per la determinazione della tariffa di accesso alla discarica. La Regione aveva inoltre stabilito una tariffa provvisoria sulla base delle precedenti disposizioni e ne aveva previsto l’aggiornamento secondo gli indici ISTAT.
Violazione dell’evidenza pubblica e della concorrenza
Il motivo è inammissibile. La Provincia non era titolare di una posizione legittimante rispetto alla tutela della concorrenza tra gli operatori economici autorizzati a operare nel settore del recupero dei rifiuti solidi urbani; la censura eccedeva quindi le attribuzioni e la legittimazione dell’ente ricorrente.
Localizzazione dell’impianto e area interessata da bonifica
Le censure sono inammissibili e comunque non potevano essere utilmente rivolte contro gli atti di aggiornamento dell’AIA. I profili ambientali e localizzatori avrebbero dovuto essere contestati contro il precedente provvedimento favorevole di VIA del 22 ottobre 2008, mai impugnato. Tale provvedimento aveva carattere assorbente ai sensi dell’art. 26 del d.lgs. 152/2006 e aveva definito anche la localizzazione dell’impianto.
Profili istruttori ulteriori
Il Collegio ritiene sufficiente il materiale acquisito per decidere, pur dando atto che non tutti gli incombenti istruttori precedentemente disposti risultano pienamente adempiuti. Gli ulteriori rilievi prospettati nel corso dell’istruttoria, relativi al limite del 10% per le varianti non sostanziali e alle garanzie fideiussorie, non conducono a una diversa conclusione del giudizio.
Norme richiamate
Disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, oggetto del parere.
art. 200, comma 2, d.lgs. 152/2006
La previsione degli ATO non imponeva necessariamente la loro istituzione; il termine previsto era ordinatorio e, in loro assenza, la Regione conservava le competenze in materia di rifiuti.
art. 200, comma 4, d.lgs. 152/2006
Attribuisce alle Regioni compiti di controllo, anche sostitutivo, sulle operazioni di gestione dei rifiuti, sulla funzionalità degli impianti e sul rispetto delle autorizzazioni.
il provvedimento di valutazione di impatto ambientale sostituisce o coordina tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, nulla osta e assensi comunque denominati in materia ambientale, necessari per la realizzazione dell’esercizio dell’opera o intervento, inclusa [...] l’autorizzazione integrata ambientale
Nel testo vigente all’epoca, il provvedimento favorevole di VIA aveva carattere assorbente dei profili ambientali e localizzatori dell’impianto, compresa l’AIA; le relative contestazioni dovevano essere proposte contro il provvedimento di VIA.
È richiamato dalla ricorrente in relazione agli effetti della conferenza di servizi, ma il parere non accoglie la relativa censura.
art. 14-ter, comma 6-bis, l. 241/1990
È richiamato tra le norme che la ricorrente assume violate in relazione alla conferenza di servizi; il ricorso è comunque respinto.
art. 14, comma 3, d.lgs. 36/2003
È richiamato per il profilo relativo alla garanzia fideiussoria per la gestione post-operativa della discarica; il parere non ritiene tale rilievo decisivo.
art. 2, comma 186-bis, l. 191/2009
È richiamato per evidenziare la successiva soppressione degli ATO.
d.lgs. 59/2005
È richiamato quale disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale e delle relative modifiche.
Massime di principio
- Quando una legge prevede l’istituzione di un modello organizzativo territoriale senza imporla in termini stringenti e senza stabilire misure sostitutive per l’inerzia, il termine previsto per l’istituzione ha natura ordinatoria; fino alla concreta costituzione del nuovo ente, le competenze amministrative non si trasferiscono a un soggetto inesistente e restano esercitabili dall’amministrazione precedentemente competente.
- L’assenza di un ente territoriale previsto dalla legislazione di settore non può determinare la paralisi dell’azione amministrativa, soprattutto in materie sensibili come la gestione dei rifiuti; in tale fase la Regione può continuare a esercitare le competenze attribuite dalla disciplina vigente, anche su situazioni già oggetto di provvedimenti commissariali.
- Quando il provvedimento favorevole di VIA, secondo la disciplina applicabile ratione temporis, sostituisce o coordina le autorizzazioni, i pareri e gli assensi ambientali necessari, esso assorbe anche i profili relativi alla localizzazione dell’impianto e diviene autonomamente lesivo rispetto a tali aspetti.
- Le contestazioni relative alla localizzazione e agli impatti ambientali di un’opera devono essere rivolte tempestivamente contro il provvedimento di VIA che li ha definiti; non è possibile differirle e riproporle in occasione dell’impugnazione di un successivo provvedimento di AIA o di aggiornamento dell’autorizzazione.
- Un ente pubblico è legittimato a impugnare un provvedimento solo per la tutela di attribuzioni e interessi rientranti nella propria sfera istituzionale; la Provincia non può far valere, in via generale, la violazione delle regole di concorrenza poste a tutela degli operatori economici del settore.
Impugnazione degli atti regionali sull’ampliamento della discarica di Borgo Montello
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto dalla Provincia di Latina contro la Regione Lazio e altri soggetti pubblici, nei confronti della società gestrice della discarica, per l’annullamento degli atti regionali del 2009 di modifica e integrazione dell’Autorizzazione Integrata Ambientale e di autorizzazione alla realizzazione di un nuovo invaso per rifiuti non pericolosi presso Borgo Montello.
Premesse e svolgimento del procedimento
Nel 2007 il Commissario delegato per l’emergenza ambientale aveva rilasciato l’AIA per la discarica. Nel 2008 e nel 2009 la Regione Lazio aveva adottato diversi provvedimenti relativi all’incremento della volumetria, all’aggiornamento dell’AIA e alla realizzazione di un nuovo invaso.
La Provincia aveva partecipato alla conferenza di servizi e aveva espresso perplessità e parere contrario, deducendo l’inidoneità progettuale e localizzativa del sito, anche per la vicinanza a un’area interessata da procedimento di bonifica. Il ricorso ha censurato, tra l’altro, la competenza regionale, la disciplina degli ATO, il rispetto delle regole di concorrenza, gli effetti della conferenza di servizi, la VIA, l’AIA, l’istruttoria e la motivazione degli atti.
Il procedimento consultivo è stato caratterizzato da plurimi pareri interlocutori e richieste istruttorie, dirette a integrare il contraddittorio, chiarire il parametro per il calcolo del limite del 10% relativo alle varianti non sostanziali e verificare eventuali connessioni con precedenti controversie analoghe. Dopo ulteriori solleciti, la Provincia ha dichiarato nell’agosto 2025 il permanere dell’interesse alla decisione.
Precedenti rilevanti
La Sezione richiama il proprio parere n. 2027 del 19 giugno 2014 e la sentenza della Quinta Sezione n. 2117 del 13 aprile 2012, relativi a controversie analoghe concernenti provvedimenti regionali di modifica e integrazione di AIA rilasciate a società operanti nel medesimo sito o nello stesso settore.
Competenza regionale e ATO
La censura di incompetenza della Regione è respinta. L’art. 200, comma 2, del d.lgs. 152/2006 prevedeva l’istituzione degli ambiti territoriali ottimali, ma non in termini necessariamente obbligatori e senza un meccanismo sostitutivo idoneo a trasferire automaticamente le funzioni.
Il termine di sei mesi è qualificato come ordinatorio. La disciplina consentiva inoltre alle Regioni di adottare modelli alternativi compatibili con il piano regionale dei rifiuti e con gli obiettivi statali. Ne deriva che, in assenza di ATO effettivamente istituiti, le competenze non potevano ritenersi trasferite a un ente inesistente. La Regione, anche dopo la cessazione dell’ufficio commissariale, poteva quindi continuare a esercitare le proprie funzioni in materia di rifiuti, comprese quelle relative a impianti già interessati da provvedimenti commissariali.
Costi e tariffe
È respinta la censura relativa alla mancata indicazione dei costi del servizio e delle tariffe. L’autorizzazione prevedeva la predisposizione di un apposito elaborato per determinare la tariffa di accesso alla discarica. La Regione aveva inoltre individuato una tariffa provvisoria sulla base della disciplina precedente, stabilendone l’aggiornamento secondo gli indici ISTAT.
Evidenza pubblica e concorrenza
Il motivo relativo alla violazione del d.lgs. 163/2006 e dei principi di concorrenza ed evidenza pubblica è dichiarato inammissibile. Secondo la Sezione, la questione riguardava la possibilità per gli operatori economici autorizzati di operare nel settore del recupero dei rifiuti solidi urbani, ma la Provincia non era titolare di una posizione legittimante alla tutela della concorrenza tra tali operatori.
La censura, pertanto, non è esaminata nel merito, poiché eccede la sfera delle attribuzioni e dell’interesse qualificato dell’ente ricorrente.
VIA, localizzazione e area interessata da bonifica
Sono dichiarate inammissibili le censure sulla localizzazione dell’impianto, sulla sua coerenza con i criteri regionali e sulla vicinanza a un’area sottoposta a bonifica.
Il Consiglio di Stato rileva che tali profili erano stati esaminati nell’ambito della procedura di VIA, conclusasi con il parere favorevole del 22 ottobre 2008. L’art. 26 del d.lgs. 152/2006, nel testo allora vigente, stabiliva che il provvedimento di VIA sostituiva o coordinava le autorizzazioni, i pareri, i nulla osta e gli altri assensi ambientali necessari, compresa l’AIA.
Il provvedimento favorevole di VIA aveva quindi carattere assorbente rispetto ai profili ambientali e localizzatori dell’impianto. Esso era autonomamente lesivo e avrebbe dovuto essere impugnato tempestivamente dalla Provincia. Non era possibile attendere il successivo procedimento di aggiornamento dell’AIA per contestare aspetti già definiti con la VIA.
La Provincia era stata coinvolta nel procedimento e aveva avuto modo di rappresentare le proprie posizioni anche nell’ambito della conferenza relativa alla bonifica dell’area, ma non aveva impugnato il provvedimento di compatibilità ambientale. L’impugnazione proposta successivamente è quindi ritenuta tardiva rispetto agli aspetti localizzatori e ambientali.
Esito
La Sezione considera sufficiente il materiale disponibile per la decisione, pur rilevando che alcuni incombenti istruttori non risultano pienamente adempiuti. Nel merito, il ricorso è ritenuto infondato: la Regione era competente, la disciplina tariffaria non presenta il vizio dedotto, il motivo sulla concorrenza è inammissibile e le censure sulla localizzazione e sugli aspetti ambientali avrebbero dovuto essere rivolte contro il precedente provvedimento di VIA.
Il parere conclusivo è pertanto nel senso del rigetto del ricorso straordinario.
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