Sentenza n. 2751/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società appellante ha impugnato la sentenza del TAR Liguria n. 201/2024, che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento comunale del 20 luglio 2023. La controversia riguardava l’estensione della concessione demaniale marittima relativa allo stabilimento balneare e, in particolare, se essa comprendesse, anche solo parzialmente, il molo o pennello F. L’appellante ha dedotto: erroneità della sentenza per il mancato accoglimento delle richieste istruttorie e per difetto di istruttoria, motivazione e travisamento dei presupposti; violazione dell’art. 24 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia manifesta e contraddittorietà, sostenendo che il molo risultasse dalle planimetrie allegate alla concessione del 2006 e fosse già compreso nelle precedenti concessioni; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, per mancata comunicazione del preavviso di rigetto; violazione dell’art. 1 l. 241/1990 e del legittimo affidamento, oltre a difetto di motivazione, per avere il Comune prima rinnovato la concessione sulla base della planimetria prodotta dalla società e poi escluso il molo dall’oggetto del titolo. La società ha inoltre sostenuto che l’archiviazione del procedimento di revoca parziale avviato nel 2004 dimostrasse il riconoscimento della preesistente inclusione del molo nella concessione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alle richieste istruttorie, il Collegio ha rilevato che l’incombente era stato disposto e regolarmente eseguito mediante acquisizione della documentazione relativa alla progettazione e realizzazione delle scogliere, ritenendola sufficiente a ricostruire lo stato dei luoghi e la vicenda amministrativa. Dalla documentazione, dalle concessioni e dagli ulteriori elementi acquisiti è emerso che il molo F non era compreso nelle concessioni rilasciate alla società. Le concessioni del 1998 e del 2006 indicavano la medesima superficie e non menzionavano il molo nelle tabelle descrittive, a differenza di altre concessioni nelle quali i pennelli erano espressamente indicati. La planimetria allegata alla concessione del 2006, predisposta dal tecnico della concessionaria, non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare una volontà amministrativa di ampliare l’oggetto della concessione, anche perché presentava dati dimensionali incoerenti con il titolo e non risultava inequivocabilmente validata o recepita dal Comune. Il Collegio ha inoltre valorizzato documenti provenienti dalla stessa società, dai quali risultava la consapevolezza dell’estraneità del molo alla concessione, nonché l’assenza di una specifica determinazione amministrativa attributiva del bene. La funzione del manufatto e l’eventuale connessione funzionale con l’arenile non erano sufficienti a ricomprenderlo nella concessione, trattandosi di bene demaniale appartenente al Comune: occorreva la prova di una specifica determinazione amministrativa. È stata esclusa anche la rilevanza dell’archiviazione del procedimento di revoca parziale, motivata dall’accertata mancata inclusione del molo nella concessione e dalla sopravvenuta revoca dell’indirizzo comunale contrario alla concessione dei pennelli. Il motivo relativo all’art. 10-bis l. 241/1990 è stato respinto perché il provvedimento impugnato concludeva un accertamento d’ufficio e non un procedimento avviato su istanza di parte; inoltre, la precedente richiesta della società aveva ricevuto un esito favorevole quanto all’uso temporaneo del molo. Il motivo sul legittimo affidamento è stato respinto poiché l’unico elemento invocato, la planimetria, proveniva dalla stessa società e non costituiva un comportamento apparente o ingannevole dell’amministrazione; le concessioni erano chiare e altri comportamenti della società ne dimostravano la consapevolezza circa l’esclusione del molo. È stato infine escluso il dedotto obbligo di motivazione rafforzata, ritenendo il provvedimento adeguatamente istruito e motivato. La società appellante è stata condannata al pagamento di 4.000 euro di spese processuali.

Norme richiamate

• art. 24 regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione

  La disposizione è richiamata in relazione alla necessità di una concessione per l’utilizzazione del bene e alla verifica dell’estensione del titolo concessorio; il provvedimento impugnato non costituiva però diniego di una richiesta di concessione, bensì accertamento d’ufficio dell’oggetto della concessione già rilasciata.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è dovuto quando l’amministrazione conclude un procedimento di accertamento avviato d’ufficio, anziché un procedimento di diniego avviato su istanza di parte.

• art. 1 l. 241/1990

  Il richiamo ai principi dell’azione amministrativa e alla tutela dell’affidamento non consente di riconoscere un affidamento quando il titolo concessorio è chiaro nell’oggetto e l’elemento invocato a sostegno della diversa estensione proviene dal privato, non dall’amministrazione.

• art. 18 regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione

  L’ampliamento dell’oggetto della concessione avrebbe richiesto adeguata pubblicità, funzionale a consentire a eventuali altri interessati di manifestare la propria intenzione e a garantire la concorrenzialità dell’assegnazione.

• art. 37 codice della navigazione

  L’estensione della concessione a un ulteriore bene demaniale avrebbe richiesto il rispetto delle regole di pubblicità e comparazione proprie dell’assegnazione di beni demaniali.

• art. 49 codice della navigazione

  La disposizione è richiamata nella ricostruzione della vicenda relativa alla devoluzione delle opere non amovibili, ma il Collegio ritiene decisiva non la sorte del manufatto bensì la prova dell’effettiva inclusione del molo nel titolo concessorio.

Massime di principio

• L’estensione di una concessione demaniale marittima deve essere desunta dal contenuto del titolo concessorio e dagli atti amministrativi che ne costituiscono parte integrante; la mera connessione funzionale di un manufatto con l’area concessa o la sua rappresentazione in una planimetria predisposta dal privato non dimostrano, da sole, l’inclusione del bene nella concessione.
• Quando il titolo concessorio non menziona un manufatto demaniale nelle tabelle descrittive, mantiene invariata la superficie rispetto al precedente titolo e non contiene una chiara determinazione amministrativa di ampliamento, la presenza del manufatto in un elaborato grafico di parte non è sufficiente a provare l’estensione della concessione.
• L’ampliamento di una concessione demaniale marittima a un bene ulteriore rispetto all’oggetto del precedente titolo richiede una specifica determinazione amministrativa e il rispetto degli obblighi di pubblicità previsti dalla disciplina demaniale, in funzione della possibilità per altri interessati di concorrere all’assegnazione.
• Il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990 è riferito ai procedimenti avviati su istanza di parte e non è necessario per la conclusione di un accertamento d’ufficio sull’effettiva estensione di una concessione; resta rilevante, tuttavia, che l’interessato sia stato posto in condizione di partecipare al procedimento.
• Il legittimo affidamento sulla maggiore estensione di una concessione demaniale non può fondarsi su un elaborato tecnico formato dal concessionario e non inequivocabilmente recepito dall’amministrazione, soprattutto quando il contenuto dei titoli concessori e la condotta dello stesso concessionario escludono obiettivamente l’inclusione del bene.
• L’archiviazione di un procedimento di revoca parziale non implica il riconoscimento dell’inclusione del bene nella concessione quando risulti motivata da ragioni diverse, quali l’inesistenza dell’oggetto della revoca o il venir meno dell’indirizzo amministrativo posto a fondamento dell’iniziativa.

Come è indicizzato