Sentenza n. 843/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego prefettizio dell'istanza di emersione presentata dal datore di lavoro in favore del lavoratore straniero, relativa a un rapporto di lavoro domestico di sostegno al bisogno familiare, con contratto a tempo determinato di ventiquattro mesi e prestazione di diciotto ore settimanali. Il primo motivo deduce violazione degli artt. 3 e 27 Cost. ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e manifesta irragionevolezza, sostenendo che la Prefettura avrebbe valorizzato automaticamente la condanna del lavoratore per reati di particolare gravità senza considerare il percorso rieducativo, la condotta durante la detenzione, le attività lavorative e formative svolte e l'assenza di attuale pericolosità sociale. Il secondo motivo deduce difetto di motivazione, falsa applicazione di legge ed eccesso di potere, contestando il diniego fondato sull'insufficienza delle diciotto ore settimanali: secondo i ricorrenti, né l'art. 103 del d.l. n. 34/2020 né il decreto interministeriale del 27 maggio 2020 avrebbero previsto un limite minimo orario. È stata inoltre chiesta la sospensione o il differimento dell'udienza in ragione della pendenza di un procedimento di riabilitazione penale, nonché l'acquisizione istruttoria generalizzata degli atti del procedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e compensato le spese. Ha anzitutto negato il differimento dell'udienza: nel giudizio di annullamento la legittimità dell'atto deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; l'eventuale successiva riabilitazione non incide retroattivamente sulla legittimità del diniego adottato quando la condanna esisteva e non era stata neutralizzata nei suoi effetti. Inoltre, il diniego era fondato anche sull'autonomo parere negativo dell'Ispettorato territoriale del lavoro, sicché non sussisteva una necessaria pregiudizialità del procedimento di riabilitazione. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché la condanna riguardava reati di particolare gravità, tra cui maltrattamenti, sequestro di persona e lesioni aggravate, rientranti nelle cause ostative previste dall'art. 103, comma 10, del d.l. n. 34/2020. La funzione rieducativa della pena non impedisce al legislatore di stabilire cause ostative all'accesso a una disciplina straordinaria di favore; gli elementi relativi al reinserimento sociale non eliminano la causa ostativa né impongono una diversa valutazione discrezionale allo Sportello Unico. Il secondo motivo è stato respinto perché la ragione del diniego era chiaramente individuata nella misura di diciotto ore settimanali e gli interessati avevano potuto contestarla, senza lesione del contraddittorio. Il parere dell'Ispettorato rientra nella verifica legislativamente prevista della congruità delle condizioni di lavoro e può considerare la misura oraria della prestazione, quale elemento utile a valutare la serietà del rapporto, la compatibilità con la retribuzione collettiva e la coerenza con il settore domestico. L'assenza di un numero minimo di ore direttamente indicato dalla legge non rende illegittimo il parere, potendo la disciplina attuativa e le istruzioni amministrative specificare i parametri della verifica. L'Amministrazione non era tenuta a proporre una diversa misura oraria o a consentire la rimodulazione dell'istanza, dovendo verificare la domanda presentata e non sostituirsi alle parti nella definizione del rapporto. Il parere negativo dell'Ispettorato costituiva comunque autonoma e sufficiente ragione del diniego. È stata respinta anche l'istanza istruttoria, poiché gli atti già prodotti consentivano di comprendere le ragioni del provvedimento e le questioni erano essenzialmente giuridiche o desumibili dalla documentazione disponibile.

Norme richiamate

• art. 103, comma 1, d.l. n. 34/2020

  Disciplina straordinaria ed eccezionale dell'emersione dei rapporti di lavoro irregolari; prevede la possibilità per il datore di lavoro di presentare domanda di regolarizzazione nei settori e alle condizioni stabilite dalla legge.

• art. 103, comma 10, d.l. n. 34/2020

  Stabilisce cause ostative all'accesso alla procedura di emersione per cittadini stranieri condannati, anche con sentenza non definitiva, per determinati reati, nonché nei casi di minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato.

• art. 103, comma 15, d.l. n. 34/2020

  Prevede l'acquisizione del parere dell'Ispettorato territoriale del lavoro sulla capacità economica del datore e sulla congruità delle condizioni di lavoro applicate.

• art. 3 Cost.

  Invocato dai ricorrenti, ma ritenuto non violato dalla decisione.

• art. 27 Cost.

  La funzione rieducativa della pena non impedisce al legislatore di prevedere cause ostative all'accesso a una disciplina amministrativa straordinaria e di favore.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi ha consentito agli interessati di conoscere e contestare le ragioni del possibile diniego, senza lesione effettiva del contraddittorio procedimentale.

• art. 683 c.p.p.

  Richiamato con riferimento al procedimento di riabilitazione penale, la cui pendenza non incide retroattivamente sulla legittimità del diniego amministrativo.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Richiamato per disporre l'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi dei ricorrenti.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato a tutela dei diritti e della dignità degli interessati ai fini dell'oscuramento dei dati personali.

Massime di principio

• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; un successivo provvedimento di riabilitazione non incide retroattivamente sulla legittimità di un diniego fondato su una condanna allora esistente e non neutralizzata nei suoi effetti.
• La disciplina straordinaria ed eccezionale di emersione dei rapporti di lavoro irregolari deve essere applicata rigorosamente entro i presupposti stabiliti dal legislatore e non può essere trasformata in uno strumento generale di regolarizzazione.
• Le cause ostative previste per l'accesso a una procedura amministrativa straordinaria di emersione non costituiscono una sanzione ulteriore, ma delimitano l'ambito soggettivo di una disciplina di favore; pertanto, il percorso rieducativo, le attività svolte durante la detenzione e il reinserimento sociale non elidono, di per sé, la causa ostativa legislativa.
• La verifica dell'Ispettorato territoriale del lavoro sulla congruità delle condizioni di lavoro può comprendere la misura oraria della prestazione, anche quando la disposizione primaria non indichi espressamente un numero minimo di ore, se tale elemento è pertinente alla serietà del rapporto, alla retribuzione dovuta e ai parametri amministrativi applicabili.
• Nella procedura di emersione l'Amministrazione deve verificare la conformità del rapporto dichiarato ai presupposti normativi, ma non è tenuta a sostituirsi alle parti proponendo o imponendo la rimodulazione dell'orario o di altri elementi del rapporto di lavoro oggetto dell'istanza.
• È sufficiente che la motivazione del diniego individui chiaramente il dato fattuale e la ragione ostativa, consentendo agli interessati di comprendere e contestare il provvedimento; non occorre che l'Amministrazione proponga un diverso assetto contrattuale conforme ai parametri richiesti.

Come è indicizzato