Parere n. 1034/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha chiesto l’annullamento della nota direttoriale prot. n. 5485 del 19 marzo, del D.M. n. 249 del 2010, che ha introdotto la disciplina della formazione iniziale degli insegnanti e del tirocinio formativo attivo, nonché del D.M. n. 42 del 2009, relativo all’integrazione e all’aggiornamento delle graduatorie a esaurimento per il biennio 2009/2011. Il primo decreto è censurato perché avrebbe disciplinato la formazione iniziale senza considerare adeguatamente la posizione di coloro che avevano già acquisito titoli riconosciuti e utilizzati dall’amministrazione ai fini dell’insegnamento. Il secondo è contestato nella parte in cui, in attuazione dell’art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009, consentiva l’inserimento nelle graduatorie di altre province in coda alla III fascia, senza considerare il punteggio maturato. L’amministrazione ha eccepito la tardività parziale e la mancata notificazione ad almeno un controinteressato, concludendo comunque per l’infondatezza nel merito. La Sezione ha rilevato d’ufficio la necessità di verificare la data di notificazione del ricorso, ma l’amministrazione non ha fornito il richiesto riscontro. La questione decisiva è stata quindi individuata nella sussistenza dell’interesse a ricorrere contro atti generali non immediatamente lesivi.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha espresso parere definitivo nel senso dell’inammissibilità del ricorso. I decreti impugnati sono atti generali che disciplinano la formazione iniziale degli insegnanti e le procedure di aggiornamento e inserimento nelle graduatorie a esaurimento. Secondo la giurisprudenza richiamata, gli atti generali sono direttamente impugnabili soltanto quando producono una lesione immediata; quando la lesione dipende da successive operazioni applicative, il ricorrente deve presentare domanda di partecipazione o di inserimento, attendere l’atto applicativo lesivo e impugnarlo, eventualmente con motivi aggiunti. Nel caso concreto, le clausole contestate non impedivano l’inserimento in graduatoria né avevano carattere espulsivo, ma potevano incidere soltanto sul posizionamento finale, determinabile dopo la valutazione dei titoli della ricorrente e degli altri aspiranti. Non risultava che la ricorrente avesse presentato domanda di inserimento o conferma in graduatoria, né che fosse stato adottato nei suoi confronti un provvedimento di collocamento deteriore. Mancava pertanto un interesse concreto e attuale alla proposizione del ricorso straordinario. La Sezione ha inoltre rilevato, ad abundantiam, che il D.M. n. 42 del 2009 era già stato annullato in parte qua a seguito del precedente parere dell’11 maggio 2011, reso sul ricorso n. 426/2010, successivo alla declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009. Tale disposizione, qualificata formalmente come interpretativa, aveva introdotto retroattivamente una disciplina derogatoria al principio dell’inserimento "a pettine" nelle graduatorie.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 9, comma 2, d.P.R. 1199/1971

  Richiamato dall’amministrazione in relazione alla dedotta mancata notificazione del ricorso ad almeno un controinteressato.

• art. 1, comma 605, lett. c), legge 296/2006

  piano triennale per l’assunzione a tempo indeterminato di personale docente per gli anni 2007-2009, per complessive 150.000 unità

  La disposizione è richiamata quale base del piano di stabilizzazione del personale docente e della trasformazione delle graduatorie permanenti in graduatorie a esaurimento.

• art. 2, comma 416, legge 244/2007

  Costituisce la base normativa richiamata dal D.M. n. 249 del 2010 per la disciplina della formazione iniziale degli insegnanti.

• art. 1, comma 4-ter, d.l. 134/2009, convertito dalla legge 167/2009

  La disposizione, formalmente interpretativa, aveva introdotto retroattivamente una disciplina derogatoria che consentiva l’inserimento in coda nelle graduatorie di altre province; è stata dichiarata costituzionalmente illegittima.

• art. 3 Costituzione

  Parametro in base al quale la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo l’art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009, per avere introdotto una disciplina retroattiva ed eccentrica rispetto alla regola dell’inserimento a pettine.

• art. 120, primo comma, Costituzione

  Richiamato dalla Corte costituzionale nella prospettiva di evitare che la disciplina derogatoria delle graduatorie ostacolasse indirettamente la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale.

• D.M. 10 settembre 2010, n. 249

  Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti della scuola dell’infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado

  Atto generale recante la disciplina della formazione iniziale degli insegnanti e del tirocinio formativo attivo; non è stato ritenuto immediatamente lesivo nella posizione della ricorrente.

• D.M. 8 aprile 2009, n. 42

  norme per l’integrazione e aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo per il biennio 2009/2011

  Atto generale disciplinante l’aggiornamento delle graduatorie; le previsioni contestate potevano incidere sul posizionamento soltanto all’esito delle operazioni applicative e risultavano comunque già annullate in parte qua.

Massime di principio

• Gli atti generali e regolamentari sono direttamente impugnabili solo quando producono una lesione immediata e attuale; se la lesione dipende da successive attività applicative, l’interesse a ricorrere sorge soltanto contro l’atto applicativo concretamente pregiudizievole.
• Quando un atto generale disciplina una procedura selettiva o concorsuale, il ricorrente deve differenziare la propria posizione presentando domanda di partecipazione o di inserimento e deve impugnare l’eventuale atto finale lesivo, anche mediante motivi aggiunti.
• Una previsione che incide soltanto potenzialmente sul punteggio o sul posizionamento in graduatoria non determina, di per sé, una lesione attuale, perché il pregiudizio può essere accertato solo dopo la valutazione dei titoli del singolo aspirante e degli altri partecipanti.
• La mancata dimostrazione della partecipazione alla procedura e dell’adozione di un provvedimento applicativo sfavorevole comporta l’insussistenza dell’interesse concreto e attuale necessario per il ricorso straordinario.
• Una disposizione formalmente interpretativa è costituzionalmente illegittima quando, anziché chiarire una disciplina preesistente, introduce retroattivamente una regola innovativa e derogatoria rispetto all’assetto ordinamentale vigente.

Come è indicizzato