Parere n. 148/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
Quanto al ricorso n. 67 del 2026: ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, proposto dalla signora Angela Falanga (Avv. Giuseppe Cincotta) contro il Comune di Lipari e la Regione Siciliana, Assessorato dei beni culturali e identità siciliana, Dipartimento dei beni culturali e identità siciliana, Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Messina per l'annullamento: - della nota prot. n. 47236 del 18 dicembre 2023 del Comune di Lipari, avente ad oggetto «rigetto istanza di condono edilizio ai sensi della Legge n. 326/03 inoltrata con nota prot. n. 44182 del 9 dicembre 2004 dalla signora Angela Falanga» (pratica n. 696). Quanto al ricorso n. 68 del 2026: ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla signora Angela Falanga (Avv. Giuseppe Cincotta) contro la Regione Siciliana, Assessorato dei beni culturali e identità siciliana, Dipartimento dei beni culturali e identità siciliana, Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Messina per l'annullamento: - della nota prot. n° 0009073 del 17 maggio 2023 a firma del soprintendente per i beni culturali e ambientali di Messina e del dirigente responsabile u.o. 2 – sezione beni paesaggistici, architettonici, storico artistici e demoetnoantropologici, avente ad oggetto: «Comune di Lipari (Me) SANATORIA L. 326/03 - Parere di competenza per opere in sanatoria, art. 32 l. 326/03 ed art. 23 L.R. n. 37/85 -dichiarazione di grave danno, in area di interesse paesaggistico, per opere edilizia realizzate abusivamente, site in via Chiesa Vecchia snc-Fg. 2-Part.101 e 102. RIGETTO, Ditta Acquaro Angelina, Falanga Angela, Falanga Rosetta, Falanga Vittorio; - della Circolare n. 2 del Dipartimento dei beni culturali – servizio tutela, prot. n. 62212 del 30 dicembre 2022, a firma del dirigente generale, avente ad oggetto «Regione Sicilia – L.R. 29/07/2021 n. 19, recante «modifiche alla legge regionale 10 agosto 2016 n. 16 in materia di compatibilità delle costruzioni realizzate in aree sottoposte a vincolo – sentenza n. 252/2022 Giudizio di legittimità costituzionale in via principale»; - nonché dell’implicito rigetto del ricorso gerarchico proposto avverso i suddetti provvedimenti.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del diniego del terzo condono edilizio relativo ad opere realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico e del parere negativo della Soprintendenza, nonché dell’ordine di rimessione in pristino.
Esito
Prevale il privato
La questione giuridica
I due ricorsi, connessi e riuniti, riguardano una domanda di condono presentata ai sensi della legge n. 326/2003 e dell’art. 24 della legge regionale siciliana n. 15/2004 per opere di ampliamento di un fabbricato sito nel Comune di Lipari, in area soggetta a vincolo paesaggistico preesistente. La ricorrente ha contestato il parere negativo della Soprintendenza e il conseguente diniego comunale deducendo: omessa notificazione del provvedimento al destinatario; violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990; difetto di istruttoria e motivazione circa la natura e la non condonabilità delle opere; erronea applicazione dell’art. 32 del decreto-legge n. 269/2003 e della sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022, sostenendo la possibilità del terzo condono in presenza di vincoli paesaggistici relativi; formazione del silenzio-assenso sul parere paesaggistico; illegittimità della circolare regionale n. 2/2022 per violazione dell’affidamento e del buon andamento; incompetenza della Soprintendenza a ordinare direttamente la rimessione in pristino. Nel ricorso relativo al diniego comunale è stato inoltre dedotto che il provvedimento si fondava esclusivamente su un secondo parere negativo della Soprintendenza, successivamente revocato in autotutela.
Il parere
I ricorsi sono stati riuniti per connessione soggettiva e oggettiva. Quanto al ricorso n. 68/2026, il Consiglio ha ritenuto legittimo il diniego del terzo condono per opere realizzate dopo l’imposizione del vincolo paesaggistico e consistenti nella creazione di nuove superfici e volumetrie. Dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022, il terzo condono in Sicilia non è ammissibile neppure in presenza di vincoli relativi, salvo le opere di minore rilevanza riconducibili a restauro, risanamento conservativo o manutenzione straordinaria, prive di nuovi volumi o superfici e assistite dal parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo. Sono stati respinti i motivi concernenti la notificazione presso il tecnico, il mancato preavviso di diniego, il difetto di istruttoria e motivazione, l’erronea applicazione della circolare n. 2/2022, il silenzio-assenso e la lesione dell’affidamento. È stato invece accolto il motivo relativo all’ordine di rimessione in pristino, poiché la Soprintendenza, nell’ambito del procedimento di condono, è competente a esprimere il parere paesaggistico, mentre spettano al Comune l’adozione del diniego della sanatoria e dei successivi provvedimenti repressivi e sanzionatori. Il ricorso n. 68/2026 è stato quindi accolto parzialmente, limitatamente all’annullamento della parte del parere che ordinava direttamente la rimessione in pristino entro novanta giorni. Quanto al ricorso n. 67/2026, il diniego comunale è stato accolto perché fondato esclusivamente su un secondo parere della Soprintendenza, successivamente revocato in autotutela. Il Comune dovrà adottare un nuovo provvedimento tenendo conto del primo parere della Soprintendenza del 17 maggio 2023 e dell’esito del ricorso n. 68/2026, restando assorbite le ulteriori censure.
Osservazioni
Ricorso n. 68/2026 - Motivo 2: notificazione del provvedimento
La notificazione presso il tecnico incaricato non determina l’illegittimità dell’atto, poiché la ricorrente ha acquisito effettiva conoscenza del provvedimento e ha proposto tempestivamente sia il ricorso gerarchico sia il ricorso straordinario; la notificazione ha quindi raggiunto il proprio scopo senza incidere sul diritto di difesa.
Ricorso n. 68/2026 - Motivo 3: mancato preavviso di diniego
La violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 non comporta l’annullabilità del provvedimento, in quanto l’attività amministrativa era vincolata e il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della medesima legge.
Ricorso n. 68/2026 - Motivo 4: difetto di istruttoria e motivazione
La Soprintendenza ha esaminato la documentazione progettuale e ha qualificato gli interventi come ampliamento con nuova realizzazione di volumi e superfici utili. Il provvedimento è adeguatamente motivato anche per relationem mediante il richiamo alla circolare n. 2/2022 e alle pertinenti disposizioni normative. Non è possibile ottenere una sanatoria parziale di singole parti della costruzione, poiché il manufatto deve essere considerato unitariamente.
Ricorso n. 68/2026 - Motivo 5: applicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022 e della circolare n. 2/2022
La circolare n. 2/2022 è legittima perché recepisce il mutato quadro costituzionale e giurisprudenziale. In Sicilia il terzo condono non è ammissibile per opere realizzate in aree soggette a vincoli paesaggistici, anche relativi, quando abbiano comportato nuovi volumi o superfici.
Ricorso n. 68/2026 - Motivo 6: silenzio-assenso sul parere paesaggistico
Non si è formato alcun silenzio-assenso. L’art. 20 della legge n. 241/1990 esclude il silenzio significativo nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico; tale disciplina statale è immediatamente applicabile in Sicilia e impedisce l’introduzione regionale di ulteriori ipotesi di silenzio-assenso in materia di interessi sensibili. Inoltre, il silenzio-assenso non può formarsi quando mancano i requisiti sostanziali per il rilascio del titolo.
Ricorso n. 68/2026 - Motivo 7: affidamento e legittimità della circolare
La circolare non ha introdotto limiti nuovi, ma ha dato attuazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022. Il tempo trascorso dalla presentazione della domanda di condono non genera un affidamento tutelabile sulla regolarizzazione di opere originariamente abusive.
Ricorso n. 68/2026 - Motivo 8: ordine di rimessione in pristino
Il motivo è fondato. Nel procedimento di condono la Soprintendenza interviene per esprimere il parere paesaggistico, mentre il Comune è competente ad adottare il diniego della sanatoria e i successivi provvedimenti repressivi e sanzionatori, incluso l’ordine di demolizione o di rimessione in pristino, salvo la specifica ipotesi prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, non ricorrente nel caso concreto.
Ricorso n. 67/2026 - Diniego comunale fondato su parere successivamente revocato
Il diniego comunale deve essere rinnovato perché fondato esclusivamente sul secondo parere negativo della Soprintendenza, successivamente revocato in autotutela. Il Comune dovrà riesaminare la domanda alla luce del primo parere del 17 maggio 2023 e dell’esito del ricorso n. 68/2026; le ulteriori censure sono assorbite.
Norme richiamate
d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199
Il ricorso gerarchico è stato proposto ai sensi del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199.
Il ricorso gerarchico e il successivo ricorso straordinario sono stati ritenuti tempestivi.
art. 32, commi 26, 27 e 43, d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla l. 24 novembre 2003, n. 326
Non possono essere sanate le opere che hanno comportato la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, sia esso di natura assoluta o relativa, o comunque di inedificabilità, anche relativa.
Il terzo condono non consente la sanatoria di nuove volumetrie o superfici realizzate dopo l’imposizione di vincoli paesaggistici, anche relativi; restano astrattamente ammissibili solo opere minori prive di nuovi volumi o superfici, alle condizioni indicate dal Consiglio.
art. 24, l.r. Sicilia 5 novembre 2004, n. 15
È consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269.
La disposizione regionale recepisce il terzo condono nazionale e deve essere applicata secondo il quadro risultante dalla sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022.
l.r. Sicilia 29 luglio 2021, n. 19, art. 1, comma 1
La disposizione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla sentenza n. 252/2022.
La declaratoria di illegittimità ha escluso la perdurante applicabilità dell’interpretazione regionale favorevole alla sanabilità degli abusi in presenza di vincoli paesaggistici relativi.
Corte costituzionale, sentenza 19 dicembre 2022, n. 252
Il terzo condono edilizio, a differenza dei precedenti, non è ammissibile non solo in presenza di vincoli assoluti, ma anche in presenza di vincoli relativi.
La pronuncia costituisce il mutamento decisivo del quadro normativo e giurisprudenziale applicabile in Sicilia.
art. 10-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241
La sua omissione non comporta l’annullamento dell’atto quando, trattandosi di attività vincolata, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.
art. 21-octies, comma 2, l. 7 agosto 1990, n. 241
Il provvedimento non è annullabile quando sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
La disposizione è stata applicata alla mancata comunicazione dei motivi ostativi, ritenendo vincolato il diniego della sanatoria.
art. 3, l. 7 agosto 1990, n. 241
Motivazione per relationem.
Il richiamo ad atti identificabili e accessibili è sufficiente quando consente all’interessato di conoscerli o ottenerne copia.
art. 20, l. 7 agosto 1990, n. 241
Le disposizioni sul silenzio-assenso non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico.
La disciplina statale, immediatamente applicabile in Sicilia, esclude la formazione del silenzio-assenso nei procedimenti paesaggistici verticali tra privato e amministrazione.
art. 29, l.r. Sicilia n. 7/2019, come modificato dall’art. 13, comma 19, l.r. n. 13/2022
Il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, salve le esclusioni previste dalla disposizione.
La disposizione regionale non consente di superare l’esclusione statale del silenzio-assenso in materia paesaggistica; l’art. 20 della l.r. n. 7/2019 riguarda inoltre i rapporti orizzontali tra amministrazioni e non il rapporto verticale con il privato.
art. 31, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
Disciplina degli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.
La competenza ordinaria per i provvedimenti repressivi conseguenti al diniego del condono spetta al Comune; la competenza della Soprintendenza non ricorre nel caso concreto.
art. 23, l.r. Sicilia n. 37/1985
Disposizione richiamata quale base normativa del procedimento di sanatoria paesaggistica.
È stata considerata insieme alla disciplina nazionale e regionale del condono, senza consentire la sanatoria delle nuove volumetrie realizzate in area vincolata.
d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42
Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Costituisce parte del quadro normativo della tutela paesaggistica applicato dalla Soprintendenza.
Massime di principio
- Nel regime del terzo condono edilizio applicabile in Sicilia, le opere abusive realizzate dopo l’imposizione di un vincolo paesaggistico non sono sanabili quando comportano nuova volumetria o nuova superficie, anche se il vincolo è relativo; sono ammissibili soltanto opere di minore rilevanza, riconducibili a restauro, risanamento conservativo o manutenzione straordinaria, prive di nuovi volumi o superfici e assistite dal parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo.
- La sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022 ha superato l’orientamento regionale precedente e impone di applicare al terzo condono in Sicilia i limiti dell’art. 32, commi 26 e 27, del d.l. n. 269/2003 anche in presenza di vincoli paesaggistici relativi.
- Nel procedimento di condono edilizio, la Soprintendenza esercita una competenza consultiva in materia paesaggistica, mentre il Comune conserva la competenza a decidere sulla domanda di sanatoria e ad adottare i conseguenti provvedimenti repressivi e sanzionatori; la Soprintendenza non può ordinare autonomamente la rimessione in pristino, salvo una specifica diversa attribuzione normativa non ricorrente nel caso esaminato.
- Il mancato preavviso di diniego non determina l’annullabilità del provvedimento quando l’attività amministrativa è vincolata e risulta palese che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990.
- Nei procedimenti paesaggistici instaurati dal privato non si forma il silenzio-assenso, poiché l’art. 20 della legge n. 241/1990 esclude tale effetto per gli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico; la normativa regionale siciliana non può introdurre un regime tacito ampliativo in materia di interessi sensibili.
- Il mero decorso del tempo durante l’istruttoria di una domanda di condono non genera un legittimo affidamento sulla sanatoria dell’abuso, poiché l’inerzia amministrativa non rende legittimo un intervento che non possiede sin dall’origine i requisiti sostanziali per la regolarizzazione.
Diniego del terzo condono edilizio in area paesaggisticamente vincolata
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha esaminato due ricorsi straordinari, riuniti per connessione soggettiva e oggettiva, relativi alla medesima domanda di condono edilizio presentata per opere di ampliamento di un fabbricato nel Comune di Lipari. Le opere ricadevano nell’area sottoposta a vincolo paesaggistico sull’intero territorio dell’arcipelago delle Isole Eolie.
Fatti e atti impugnati
La domanda di sanatoria, presentata nel 2004 ai sensi della legge n. 326/2003 e dell’art. 24 della legge regionale siciliana n. 15/2004, riguardava la chiusura di uno spazio al piano terra, la realizzazione di un vano al primo piano, una terrazza, una scala esterna e altri interventi pertinenziali.
La Soprintendenza di Messina aveva espresso un primo parere negativo il 17 maggio 2023, qualificando gli interventi come ampliamento con nuova realizzazione di volumi e superfici utili e disponendo anche la rimessione in pristino entro novanta giorni. La ricorrente aveva impugnato tale parere, la circolare regionale n. 2/2022 e il silenzio formatosi sul ricorso gerarchico.
Il Comune di Lipari aveva poi rigettato la domanda di condono con nota del 18 dicembre 2023, richiamando un secondo parere negativo della Soprintendenza del 12 settembre 2023. Quest’ultimo parere era stato successivamente revocato in autotutela dalla stessa Soprintendenza il 22 gennaio 2024. Il diniego comunale è stato impugnato con un distinto ricorso per motivi aggiunti.
Quadro normativo sul terzo condono
Il Consiglio ha applicato l’art. 32, commi 26 e 27, del d.l. n. 269/2003, convertito dalla legge n. 326/2003, come recepito in Sicilia dall’art. 24 della l.r. n. 15/2004, alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022.
Secondo il principio ribadito dal parere, il terzo condono non è ammissibile per opere realizzate in aree sottoposte a vincoli paesaggistici, anche relativi, quando gli interventi abbiano comportato nuove superfici o nuove volumetrie. Le sole opere astrattamente sanabili sono quelle di minore rilevanza, corrispondenti a restauro, risanamento conservativo o manutenzione straordinaria, prive di ampliamenti volumetrici o superficiali e assistite dal parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo.
Nel caso concreto, il vincolo paesaggistico era preesistente agli abusi e gli interventi erano stati qualificati dalla Soprintendenza come effettiva nuova realizzazione di volumi e superfici utili. Mancavano quindi i presupposti sostanziali per la sanatoria.
Esame delle censure procedimentali
La censura relativa alla notificazione presso il tecnico incaricato è stata respinta. La ricorrente aveva comunque avuto conoscenza dell’atto, come dimostrato dalla tempestiva proposizione del ricorso gerarchico e del ricorso straordinario; la notificazione aveva quindi raggiunto il proprio scopo.
È stata respinta anche la censura relativa alla mancata comunicazione dei motivi ostativi prevista dall’art. 10-bis della legge n. 241/1990. Il diniego era espressione di attività vincolata e, alla luce dell’art. 21-octies, comma 2, della stessa legge, il provvedimento non era annullabile poiché il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.
Istruttoria e motivazione della Soprintendenza
Il Consiglio ha ritenuto adeguata l’istruttoria svolta dalla Soprintendenza, che aveva esaminato la documentazione progettuale e individuato la natura degli interventi come ampliamento con nuova superficie e volumetria.
La motivazione è stata ritenuta sufficiente anche mediante rinvio alla circolare n. 2/2022 e alle disposizioni normative richiamate. La motivazione per relationem è legittima quando gli atti richiamati sono identificati e accessibili all’interessato.
È stata inoltre esclusa la possibilità di una sanatoria parziale delle singole opere, poiché la costruzione deve essere considerata unitariamente e non può essere scomposta in parti autonome ai fini del condono.
Circolare regionale e affidamento
La circolare n. 2/2022 è stata ritenuta legittima. Essa non ha introdotto nuovi limiti, ma ha recepito la sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022 e ha fornito alle Soprintendenze indicazioni coerenti con il nuovo quadro normativo e giurisprudenziale.
Il decorso di un lungo periodo dalla presentazione della domanda non ha fatto sorgere un affidamento tutelabile sulla sanatoria. L’inerzia dell’amministrazione non può rendere legittimo un abuso privo, sin dall’origine, dei requisiti per la regolarizzazione.
Esclusione del silenzio-assenso
Il Consiglio ha escluso la formazione del silenzio-assenso sul parere paesaggistico. L’art. 20 della legge n. 241/1990 esclude infatti tale effetto per i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico. La disciplina statale è immediatamente applicabile in Sicilia e non può essere superata dall’omessa menzione del patrimonio paesaggistico nella disciplina regionale del silenzio-assenso.
È stato inoltre precisato che la disciplina regionale relativa al silenzio nei rapporti tra amministrazioni riguarda i rapporti orizzontali e non può essere invocata dal privato in un procedimento verticale con l’amministrazione. In ogni caso, il silenzio-assenso non può formarsi in assenza dei requisiti sostanziali per il rilascio del titolo.
Competenza sull’ordine di rimessione in pristino
L’unica censura accolta nel ricorso n. 68/2026 riguarda l’ordine di rimessione in pristino inserito direttamente nel parere della Soprintendenza.
Il Consiglio ha chiarito che, nel procedimento di condono, la Soprintendenza è chiamata a esprimere il parere paesaggistico, mentre la decisione sulla domanda di sanatoria spetta al Comune. Al Comune spettano altresì i successivi provvedimenti repressivi e sanzionatori, compreso l’ordine di demolizione o di rimessione in pristino, secondo l’ordinaria disciplina dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
Il ricorso n. 68/2026 è stato quindi accolto parzialmente, limitatamente alla parte del parere del 17 maggio 2023 con cui la Soprintendenza aveva ordinato direttamente la rimessione in pristino entro novanta giorni. Tutti gli altri motivi sono stati respinti.
Ricorso contro il diniego comunale
Il ricorso n. 67/2026 è stato accolto perché il diniego comunale del 18 dicembre 2023 si fondava esclusivamente sul secondo parere negativo della Soprintendenza, poi revocato in autotutela.
Il Comune dovrà adottare un nuovo provvedimento sulla domanda di condono, tenendo conto del primo parere della Soprintendenza del 17 maggio 2023 e dell’esito del ricorso n. 68/2026. Le ulteriori censure proposte contro il diniego comunale sono state assorbite.
Esito complessivo
Il parere ha concluso per l’accoglimento del ricorso n. 67/2026 nei limiti indicati e per l’accoglimento parziale del ricorso n. 68/2026, con conservazione del diniego sostanziale del condono quanto alla non sanabilità delle nuove volumetrie e superfici realizzate in area paesaggisticamente vincolata, ma con eliminazione dell’ordine di rimessione in pristino adottato direttamente dalla Soprintendenza.
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