Sentenza n. 151/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza con cui il Comune, dopo avere contestato il mancato pagamento dei canoni, dichiarato di avvalersi della clausola risolutiva espressa prevista dal contratto e ripristinato l’uso civico sul compendio, ha ordinato il rilascio dell’immobile entro quindici giorni. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 7, 10 e 10-bis della l. n. 241/1990, dell’art. 21-octies, comma 2, della medesima legge, nonché il difetto di istruttoria e l’adozione anticipata dell’atto: il Comune avrebbe adottato l’ordinanza dopo soli otto giorni dalla comunicazione di avvio, senza attendere il termine massimo di trenta giorni indicato per la conclusione del procedimento e senza consentire la presentazione di ulteriori osservazioni e documenti sui crediti vantati nei confronti del Comune, sui costi sostenuti e sulle contestate inadempienze dell’amministrazione. Con il secondo motivo ha dedotto l’assenza dei presupposti per l’autotutela possessoria ex art. 823 c.c. e lo sviamento di potere, sostenendo che il rapporto avesse natura privatistica di affitto di azienda e non di concessione amministrativa di bene pubblico; che i beni non fossero demaniali né appartenenti al patrimonio indisponibile; che l’uso civico fosse stato ripristinato solo successivamente e non fosse assimilabile al demanio; e che l’autotutela amministrativa non potesse essere esercitata in presenza di una controversia sull’inadempimento e sulla cessazione del rapporto. Il Comune ha chiesto il rigetto, deducendo la natura vincolata dell’ordinanza, l’effettivo svolgimento del contraddittorio e, comunque, l’applicabilità dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Ha inoltre sostenuto che il contratto fosse una concessione amministrativa accessiva alla concessione del bene di uso civico, che la clausola risolutiva espressa avesse prodotto ipso iure la risoluzione del rapporto e che i beni gravati da uso civico fossero equiparabili ai beni demaniali ai fini dell’autotutela ex art. 823 c.c.

La decisione

Il Tribunale ha respinto il ricorso e condannato il ricorrente alle spese di giudizio, liquidate in euro 2.000,00 oltre spese generali e accessori. Quanto al secondo motivo, ritenuto logicamente assorbente, ha qualificato il rapporto come concessione amministrativa di un bene di uso civico, con contratto accessivo, e non come affitto di azienda. La sospensione temporanea dell’uso civico, autorizzata dall’amministrazione provinciale per consentire il godimento esclusivo del bene, non ha eliminato la natura pubblicistica del compendio. I beni gravati da uso civico sono stati ritenuti equiparabili ai beni demaniali ai fini dell’esercizio dell’autotutela amministrativa prevista dall’art. 823, comma 2, c.c. Il Collegio ha ritenuto che la clausola risolutiva espressa, prevista dal contratto e attivata dal Comune mediante dichiarazione comunicata al concessionario, avesse prodotto la risoluzione di diritto del rapporto, senza necessità di un previo accertamento giudiziale, salvo successivo accertamento dell’insussistenza dei presupposti. Le contestazioni del ricorrente sull’inadempimento del Comune e sui propri crediti, non coltivate con una domanda giudiziale di accertamento e rimaste prive di ulteriore riscontro dopo la replica comunale, non erano idonee a paralizzare l’effetto della clausola. Inoltre, la deliberazione comunale di ripristino dell’uso civico e la relativa autorizzazione provinciale non erano state impugnate. Venuto meno il titolo di detenzione e ripristinato l’uso civico, sussistevano i presupposti per l’ordinanza di sgombero ex art. 823 c.c., anche se il titolo originario fosse stato contestato e non si fosse trattato di occupazione abusiva sine titulo fin dall’origine. Quanto al primo motivo, il Tribunale ha riconosciuto che l’ordinanza era stata adottata prima della scadenza del termine di trenta giorni indicato nella comunicazione di avvio, ma ha escluso l’illegittimità invalidante. Una volta risolto il rapporto e ripristinato l’uso civico, l’ordinanza aveva contenuto vincolato e il suo dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. Trovava quindi applicazione l’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. In ogni caso, il contraddittorio si era sostanzialmente svolto, poiché il ricorrente era stato informato della morosità, della risoluzione e dell’intenzione di procedere al recupero del bene, aveva presentato contestazioni e il Comune aveva fornito puntuale riscontro. Le garanzie partecipative devono essere assicurate in concreto e non mediante il mero rispetto formale dei termini, quando l’interessato sia stato posto in condizione di rappresentare utilmente le proprie deduzioni.

Norme richiamate

• art. 823, comma 2, c.c.

  Spetta all’autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice.

  La disposizione fonda il potere di autotutela esecutiva e di polizia demaniale, esercitabile direttamente dall’amministrazione, anche in alternativa agli strumenti civilistici, per recuperare beni demaniali o ad essi equiparati.

• art. 1456 c.c.

  La clausola risolutiva espressa determina la risoluzione di diritto del contratto quando la parte interessata dichiara di volersene avvalere, senza necessità di un previo accertamento giudiziale della gravità dell’inadempimento.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La violazione delle regole partecipative non comporta l’annullamento quando l’atto ha natura vincolata e l’amministrazione dimostra che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 7 l. 241/1990

  Le garanzie di partecipazione devono essere valutate anche in concreto, verificando se l’interessato sia stato informato del procedimento e posto in condizione di rappresentare utilmente le proprie deduzioni.

• art. 15 l.p. Trento 14 giugno 2005, n. 6

  L’amministrazione competente può disporre a favore di terzi la sospensione del vincolo di uso civico [...] per consentire la concessione in uso a titolo oneroso di un determinato bene di uso civico [...]. La concessione in uso [...] deve in ogni caso prevedere le forme specifiche di utilizzo del bene, il corrispettivo e la durata dell’utilizzo o del diritto nonché gli obblighi e le garanzie poste a carico dei soggetti terzi a tutela del bene di uso civico.

  La sospensione del vincolo di uso civico per il godimento esclusivo da parte di terzi presuppone una concessione amministrativa, con disciplina di uso, corrispettivo, durata e obblighi del concessionario.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Le controversie relative a concessioni di beni pubblici rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa, salvo quelle concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata decisa con sentenza in forma semplificata, dopo l’avviso alle parti e in assenza di opposizione.

Massime di principio

• I beni gravati da uso civico, quando siano temporaneamente sottratti all’uso collettivo mediante sospensione del vincolo per consentirne il godimento esclusivo a terzi, conservano natura pubblicistica e sono assimilabili ai beni demaniali ai fini della tutela amministrativa.
• L’affidamento a un privato del godimento esclusivo di un bene di uso civico richiede un provvedimento concessorio; il contratto stipulato in esecuzione di tale provvedimento ha natura accessiva e la qualificazione formale o le clausole negoziali non possono trasformare il rapporto in un ordinario affitto di azienda o contratto privatistico.
• L’autotutela esecutiva prevista dall’art. 823, comma 2, c.c. può essere esercitata per recuperare un bene pubblico anche quando il titolo di detenzione sia originariamente esistito ma sia successivamente venuto meno, purché il rapporto concessorio sia risolto e sia ripristinata la destinazione pubblica del bene.
• La clausola risolutiva espressa produce la risoluzione di diritto del contratto dal momento in cui la parte dichiara di volersene avvalere; la mera contestazione stragiudiziale dell’inadempimento, non accompagnata da una domanda giudiziale di accertamento dell’insussistenza dei presupposti della risoluzione, non impedisce all’amministrazione di considerare cessato il titolo di detenzione ai fini del recupero del bene pubblico.
• L’adozione anticipata di un provvedimento rispetto al termine indicato nella comunicazione di avvio non determina l’annullamento quando l’atto abbia contenuto vincolato e sia dimostrato che il suo dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• Le garanzie partecipative sono soddisfatte nella sostanza quando il privato sia stato previamente informato delle contestazioni e della possibile adozione dell’atto lesivo, abbia potuto presentare deduzioni e l’amministrazione le abbia esaminate e riscontrate, anche se non sia stato rispettato il termine formalmente indicato nella comunicazione di avvio.

Come è indicizzato