Sentenza n. 9753/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'avviso e gli atti successivi della procedura, deducendo la violazione degli artt. 3 e 4 della l. n. 118/2022, come modificati dal d.l. n. 131/2024, convertito dalla l. n. 166/2024, nonché dei principi di concorrenza, par condicio, trasparenza, massima partecipazione, ragionevolezza e buon andamento. In particolare, ha contestato: la mancata determinazione preventiva dell'indennizzo spettante al gestore uscente; la durata annuale della concessione, con eventuali rinnovi, ritenuta inferiore al minimo quinquennale; la mancata previsione del piano economico-finanziario; l'indeterminatezza dell'oggetto delle concessioni e delle consistenze dei beni; la previsione di una royalty sul fatturato, aggiuntiva al canone, quale criterio di valutazione dell'offerta economica; la genericità dei criteri di valutazione dell'offerta tecnica; l'illegittimità dei vincoli di partecipazione e aggiudicazione. Con i primi motivi aggiunti ha contestato l'ammissione e l'aggiudicazione a favore della prima classificata per asserito difetto dei requisiti, collegamento sostanziale, inattendibilità della royalty offerta e illegittima attribuzione dei punteggi. Ha inoltre impugnato il diniego di accesso. Con i secondi motivi aggiunti ha dedotto, tra l'altro, irregolarità contributiva, carenza di garanzia provvisoria, collegamenti societari, difetto dei requisiti, illegittimità della valutazione tecnica, sopravvenuta impossibilità dell'oggetto della procedura e reiterato le censure contro la lex specialis. Ha chiesto anche il risarcimento in forma specifica o per equivalente. Roma Capitale ha eccepito l'inammissibilità delle censure contro il bando, sostenendo che le clausole non fossero immediatamente escludenti, e ha difeso la legittimità della gara-ponte, della durata, della royalty e dei criteri di gara. Nel corso del giudizio la prima classificata è stata esclusa e la ricorrente, seconda classificata, è risultata aggiudicataria della concessione.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio dell'udienza, rilevando che gli errori nella planimetria della concessione già sottoscritta riguardavano una fase attuativa e non erano stati prospettati motivi aggiunti. Ha ritenuto ammissibili le censure immediate relative alla durata del titolo e alla royalty, poiché riguardavano elementi essenziali della concessione e una lesione concreta e attuale già conoscibile prima della partecipazione. L'eventuale aggiudicazione non avrebbe eliminato l'interesse a contestare tali elementi, perché il bene della vita perseguito consisteva nell'ottenere una concessione avente caratteristiche giuridiche ed economiche diverse. Nel merito, il ricorso introduttivo è stato tuttavia respinto o dichiarato inammissibile. Il Collegio ha ritenuto legittima, nel peculiare contesto del litorale romano privo di concessioni in essere, l'indizione di una gara-ponte, finalizzata ad assicurare la continuità dei servizi e a consentire l'ordinata programmazione delle procedure pluriennali previste dalla disciplina statale. La normativa statale sulle concessioni demaniali marittime è immediatamente applicabile, ma non impedisce una gara temporanea quando non sia possibile utilizzare la proroga legale dei rapporti ancora in essere. L'assenza del piano economico-finanziario non è stata ritenuta illegittima, perché la sua funzione è collegata alla determinazione di una durata commisurata all'ammortamento degli investimenti, mentre la gara aveva durata predeterminata e limitata. La royalty sul fatturato è stata ritenuta ammissibile: pur atipica, costituisce una modalità di valorizzazione reddituale del bene demaniale, non indeterminabile, essendo parametrata al futuro fatturato, e non manifestamente irragionevole. È stata respinta anche la censura sull'indennizzo, poiché nel caso concreto non vi erano concessionari uscenti titolari di concessioni in essere, ma soggetti che conservavano la disponibilità dei beni in assenza di titolo; inoltre, le opere inamovibili possono acquisirsi gratuitamente al demanio ai sensi dell'art. 49 cod. nav. Le schede tecniche del Lotto A.4 sono state ritenute sufficientemente dettagliate e la facoltà, anziché l'obbligo, di sopralluogo non è stata considerata lesiva. Il TAR ha riconosciuto ampia discrezionalità all'amministrazione nella scelta di criteri uniformi per le diverse tipologie di lotti e ha ritenuto sufficientemente determinati i criteri relativi alla qualità progettuale, all'impatto ambientale e visivo e all'accessibilità. Sono stati ritenuti ragionevoli anche i punteggi premiali per le imprese giovanili e i punteggi decrescenti in relazione al numero di concessioni già detenute, nonché i vincoli di partecipazione e aggiudicazione, in quanto diretti ad ampliare l'accesso delle piccole e medie imprese e a evitare la concentrazione dei lotti. I primi e i secondi motivi aggiunti sono stati dichiarati in parte infondati e in parte improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la ricorrente, a seguito dell'esclusione della prima classificata, era risultata aggiudicataria della concessione e non avrebbe potuto conseguire ulteriore utilità dall'annullamento degli atti relativi al lotto. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  L'art. 4, come sostituito dall'art. 1 del d.l. n. 131 del 2024, stabilisce i termini per l'avvio delle procedure, i contenuti del bando, i criteri di aggiudicazione e il diritto del concessionario uscente all'indennizzo.

  La disciplina statale è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore e costituisce il modulo ordinario e uniforme per l'affidamento delle concessioni, pur consentendo, nel peculiare caso esaminato, una gara-ponte temporanea.

• art. 3 l. 5 agosto 2022, n. 118

  Proroga delle concessioni sino al 30 settembre 2027, o al più tardi sino al 31 marzo 2028, se in essere alla data di entrata in vigore della legge, al fine di consentire l'ordinata programmazione delle procedure di affidamento.

  La proroga legale presuppone l'esistenza di concessioni in essere; quando tale presupposto manca, l'esigenza di assicurare continuità dei servizi e programmazione può giustificare una gara-ponte temporanea.

• art. 4, commi 4, 5, 6 e 9, l. 5 agosto 2022, n. 118

  La durata della concessione deve essere pari al tempo necessario ad assicurare l'ammortamento e l'equa remunerazione degli investimenti previsti dal piano economico-finanziario, comunque non inferiore a cinque e non superiore a venti anni; il concessionario uscente ha diritto a un indennizzo per gli investimenti non ammortizzati.

  Gli obblighi relativi a piano economico-finanziario, durata minima e indennizzo sono funzionali al modello ordinario di concessione pluriennale e non impediscono, nel caso di gara-ponte temporanea, una durata predeterminata e l'omessa predisposizione del PEF.

• art. 4, comma 13, l. 5 agosto 2022, n. 118

  Le disposizioni dell'articolo si applicano alle procedure di affidamento avviate successivamente alla data di entrata in vigore della disposizione e ai relativi atti concessori.

  La novella statale si applica direttamente alle procedure avviate dopo il 17 settembre 2024, senza necessità di ulteriori atti attuativi, salvo il decreto relativo ai criteri dell'indennizzo.

• art. 49 cod. nav.

  Le opere non amovibili costruite sulla zona demaniale, cessata la concessione, restano acquisite allo Stato, senza compenso o rimborso.

  L'acquisizione delle opere inamovibili al demanio opera automaticamente alla scadenza della concessione e non richiede un provvedimento amministrativo costitutivo.

• art. 37 cod. nav.

  Proficua utilizzazione del bene.

  Il criterio della proficua utilizzazione del bene demaniale consente di valorizzare anche la redditività della concessione e di considerare, nella procedura competitiva, elementi economici ulteriori rispetto al canone predeterminato.

• art. 19, comma 3, regolamento Regione Lazio 12 agosto 2016, n. 19

  In casi eccezionali i Comuni possono provvedere, nelle more dell'approvazione e/o dell'adeguamento dei PUA comunali, al rilascio di concessioni temporanee di durata pari o inferiore alla stagione balneare.

  La disposizione regionale non può essere utilizzata dall'amministrazione per disattendere la disciplina statale né per differire sine die l'applicazione della normativa nazionale mediante la mancata adozione del piano comunale.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza, ovvero, se il rinvio è disposto fuori udienza, nel decreto presidenziale che dispone il rinvio.

  Il rinvio dell'udienza è ammesso soltanto in presenza di circostanze eccezionali; non è giustificato da questioni attuative estranee all'oggetto del giudizio e non accompagnate dalla proposizione di motivi aggiunti.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Consente il rinvio alla motivazione di precedenti sentenze della stessa Sezione su questioni largamente sovrapponibili.

• art. 116 c.p.a.

  È stato invocato dalla ricorrente per l'impugnazione del silenzio-rigetto sull'istanza di accesso; il dispositivo non reca una specifica pronuncia di accoglimento dell'istanza ostensiva.

Massime di principio

• L'impugnazione immediata della lex specialis è ammissibile quando le clausole contestate incidono direttamente sugli elementi essenziali della concessione, quali durata e corrispettivo, determinando una lesione concreta e attuale già prima dell'esito della procedura; non è necessario attendere l'aggiudicazione quando l'eventuale vittoria non eliminerebbe l'interesse a ottenere un diverso assetto giuridico ed economico del rapporto.
• La disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime introdotta dall'art. 4 della l. n. 118/2022, come modificato nel 2024, è immediatamente applicabile alle procedure successivamente avviate e costituisce il modulo ordinario uniforme di affidamento; tuttavia, quando non esistano concessioni in essere prorogabili e occorra assicurare la continuità dei servizi e l'ordinata programmazione delle gare pluriennali, l'amministrazione può indire una gara-ponte temporanea, purché la scelta non sia manifestamente illogica e resti coerente con la finalità della disciplina statale.
• La mancata previsione del piano economico-finanziario non determina l'illegittimità di una gara-ponte di durata predeterminata e limitata, quando il PEF non possa svolgere la funzione di commisurare la durata della concessione al tempo necessario per ammortizzare e remunerare gli investimenti.
• Una royalty parametrata al fatturato futuro può essere prevista, oltre al canone concessorio, quale strumento di valorizzazione reddituale del bene demaniale e criterio di valutazione dell'offerta economica, se il meccanismo è determinabile per relationem, non manifestamente irragionevole e funzionale alla maggiore redditività del bene pubblico.
• La presenza di schede tecniche sufficientemente dettagliate può rendere legittima la procedura anche senza sopralluogo obbligatorio, quando agli operatori sia comunque riconosciuta la facoltà di verificare lo stato dei luoghi e le contestazioni sull'inesattezza delle informazioni non siano supportate da elementi di prova circostanziati.
• Nella scelta dei criteri di valutazione delle offerte e dei vincoli di partecipazione e aggiudicazione l'amministrazione dispone di ampia discrezionalità; sono ragionevoli i criteri diretti a favorire l'accesso di nuovi operatori, giovani imprese e piccole e medie imprese, nonché a evitare la concentrazione delle concessioni, purché coerenti con la finalità pro-concorrenziale della procedura.

Come è indicizzato