Sentenza n. 1090/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza adottata ai sensi degli artt. 50 TUEL e 192, comma 3, d.lgs. 152/2006, deducendo anzitutto la violazione dell’art. 7 l. 241/1990 e dell’art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006 per omessa comunicazione di avvio del procedimento e mancato contraddittorio. Hanno contestato l’esistenza di una situazione di urgenza qualificata, evidenziando che l’ATS aveva escluso ricadute sanitarie o ambientali. Hanno inoltre dedotto travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione, sostenendo che il limo o terra cruda non fosse un rifiuto, bensì un sottoprodotto ai sensi dell’art. 184-bis d.lgs. 152/2006, regolarmente riutilizzato nei processi produttivi e nella realizzazione di materiali per bioedilizia, substrati e riempimenti. Secondo le ricorrenti, il Comune si sarebbe limitato a recepire gli accertamenti dei Carabinieri senza verificare autonomamente la natura dei materiali, la loro destinazione e l’imputabilità della condotta. È stata contestata anche la qualificazione degli altri materiali presenti nell’area come deposito incontrollato. Le ricorrenti hanno infine evidenziato che la partecipazione procedimentale assicurata dal Comune di Montichiari, in relazione a fatti analoghi, aveva condotto a una diversa e più limitata misura, riguardante soltanto i pannelli fotovoltaici dismessi.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha ritenuto illegittima l’ordinanza principale perché adottata senza la preventiva comunicazione di avvio del procedimento. L’omissione non era giustificata da un’urgenza qualificata: dal verbale ATS risultava infatti l’assenza di evidenze di ricadute sanitarie o sulle matrici ambientali, sicché non emergevano le emergenze sanitarie o di igiene pubblica locale richieste per l’intervento extra ordinem del Sindaco. L’art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006 impone inoltre che l’accertamento della responsabilità a titolo di dolo o colpa e l’ordine di rimozione siano preceduti da un accertamento in contraddittorio con gli interessati. La partecipazione era particolarmente necessaria perché le ricorrenti avrebbero potuto fornire elementi sulla provenienza e sul riutilizzo del limo, sulla ragione della presenza dei pannelli fotovoltaici e sull’imputabilità dei materiali. La presenza della legale rappresentante durante l’ispezione ATS o gli accertamenti penali non equivaleva alla partecipazione al procedimento amministrativo, anche perché non era stata consentita la produzione documentale e il procedimento penale era autonomo. Il TAR ha ravvisato altresì una grave carenza istruttoria, poiché il Comune aveva recepito il verbale dei Carabinieri senza svolgere un’autonoma verifica circa lo stato dei luoghi e la qualificazione del limo come rifiuto, nonostante l’ATS lo avesse qualificato come sottoprodotto. Non era applicabile l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, perché non era palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso: le osservazioni e la documentazione non acquisite avrebbero potuto incidere sull’esito, come dimostrato dal parallelo procedimento del Comune di Montichiari. Per illegittimità procedimentali pregiudiziali sono state assorbite le ulteriori censure sostanziali. L’annullamento dell’ordinanza del 25 luglio 2025 si è esteso alla successiva ordinanza del 1° settembre 2025. Il Comune potrà rideterminarsi previa comunicazione di avvio e tenendo conto dell’avvenuto smaltimento della plastica e dei RAEE. Il Comune è stato condannato al pagamento di 2.500 euro, oltre oneri e accessori, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento è necessaria quando l’amministrazione intende adottare un’ordinanza di rimozione dei rifiuti e non ricorrono comprovate ragioni di urgenza qualificata; essa consente agli interessati di partecipare e fornire elementi rilevanti.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non essendo “palese” che il “contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”

  L’omessa comunicazione di avvio non è sanabile quando la partecipazione avrebbe potuto incidere sull’esito del procedimento, in particolare sulla qualificazione dei materiali, sulla responsabilità e sulle misure da adottare.

• art. 50, commi 4 e 5, d.lgs. 267/2000

  emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale

  Il potere sindacale extra ordinem presuppone una situazione concreta di urgenza qualificata; l’assenza di ricadute sanitarie o ambientali esclude, secondo il TAR, tale presupposto.

• art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006

  è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo

  L’ordine di rimozione richiede l’accertamento in contraddittorio della condotta e dell’imputabilità soggettiva a titolo di dolo o colpa; il contraddittorio è funzionale anche all’esatta localizzazione dei rifiuti, all’individuazione del soggetto competente e alla qualificazione dei materiali.

• art. 184-bis, comma 1, d.lgs. 152/2006

  La qualificazione di un materiale come sottoprodotto, anziché come rifiuto, richiede una specifica istruttoria sulla sua origine e sul riutilizzo; l’amministrazione non può escluderla mediante il mero recepimento di un verbale di accertamento.

Massime di principio

• L’ordinanza di rimozione dei rifiuti adottata ai sensi dell’art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006 deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento e da un effettivo contraddittorio con i soggetti interessati, salvo che ricorrano comprovate ragioni di urgenza qualificata incompatibili con la partecipazione.
• La mera presenza dell’interessato durante un’ispezione amministrativa o un accertamento penale non sostituisce la partecipazione al procedimento finalizzato all’adozione dell’ordinanza di rimozione, soprattutto quando non sia stata consentita la produzione di documenti e deduzioni.
• Ai fini dell’ordine di rimozione dei rifiuti, l’amministrazione deve svolgere un’autonoma istruttoria sulla natura dei materiali, sulla loro provenienza, sull’eventuale riutilizzo come sottoprodotti e sull’imputabilità della violazione a titolo di dolo o colpa; non è sufficiente recepire acriticamente gli esiti di un verbale di polizia giudiziaria.
• L’omessa comunicazione di avvio non è sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 quando gli interessati indicano elementi di fatto e di diritto potenzialmente idonei a incidere sulla qualificazione dei materiali, sulla responsabilità e sul contenuto della misura finale.
• L’assenza di evidenze di ricadute sanitarie o ambientali costituisce elemento incompatibile, in assenza di ulteriori circostanze concrete, con il presupposto dell’urgenza qualificata richiesto per l’esercizio del potere sindacale extra ordinem in materia di igiene e sanità pubblica.

Come è indicizzato