Sentenza n. 13620/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale del 25 novembre 2022 con cui è stata sostituita dall'incarico di amministratore delegato di E.N.I.T., chiedendone l'annullamento, il risarcimento del danno non patrimoniale e patrimoniale e l'indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990. Il giudizio originario era stato definito con una precedente sentenza, poi annullata dal Consiglio di Stato per nullità della notificazione alla controinteressata e rimesso al TAR ai sensi dell'art. 105 c.p.a.; il giudizio è stato quindi riassunto con riproposizione dei medesimi motivi. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. La ricorrente ha contestato la sussistenza di particolari esigenze di celerità, sostenendo che il settore turistico avrebbe raggiunto risultati positivi e che non vi sarebbero state ragioni per impedirle la partecipazione procedimentale. Con il secondo motivo sono stati dedotti eccesso di potere per sviamento, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria, violazione dell'art. 3 l. 241/1990, omessa motivazione e violazione dei principi di buon andamento. La ricorrente ha sostenuto che la sostituzione avesse natura sostanzialmente sanzionatoria, che il decreto fosse carente di motivazione e istruttoria e che fossero inesatte le valutazioni comparative sulla sua esperienza nel settore enogastronomico e sulle maggiori competenze della controinteressata nel turismo incoming; ha inoltre contestato i requisiti e i titoli della nuova nominata. Con il terzo motivo è stato chiesto il risarcimento del danno all'immagine e al decoro professionale nonché dei mancati guadagni. Con il quarto motivo è stato chiesto l'indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990, quantificato nella misura del compenso che sarebbe spettato per il residuo incarico triennale.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente rilevato la rituale instaurazione del contraddittorio nei confronti della controinteressata mediante notificazione postale ritirata dalla destinataria. Ha qualificato la sostituzione come revoca e, al contempo, come atto di alta amministrazione, espressione di valutazioni di opportunità politico-amministrativa e di un elevato tasso di discrezionalità. Il primo motivo è stato respinto: l'amministrazione aveva esplicitato le particolari esigenze di celerità connesse al rapido avvicendamento nella carica e alla situazione di crisi del comparto turistico. Le contestazioni della ricorrente non hanno dimostrato l'irragionevolezza o l'illogicità della valutazione amministrativa, risolvendosi in una diversa opinione non sufficiente a sostituire quella dell'amministrazione. L'invio di una nota alle associazioni sindacali del turismo non è stato ritenuto sostitutivo della comunicazione di avvio, ma è stato ricondotto all'obbligo autonomo di sentire le organizzazioni di categoria previsto dall'art. 16 d.l. 83/2014. Il secondo motivo è stato respinto. Il decreto non aveva natura sanzionatoria, ma costituiva un rinnovato esercizio del potere di nomina fondato su valutazioni di opportunità politico-amministrativa. Per gli atti di alta amministrazione il sindacato giurisdizionale è meno intenso e si limita alla verifica di manifeste illogicità formali e procedurali; la motivazione deve comunque contenere un minimo nucleo ragionevole, presente nel caso concreto. Il decreto aveva indicato le diverse competenze della nuova nominata, in particolare nel turismo incoming e nella promozione e commercializzazione dei servizi turistici, ritenendole maggiormente coerenti con gli obiettivi strategici di E.N.I.T. Le contestazioni comparative della ricorrente avrebbero richiesto un inammissibile sindacato sostitutivo e non erano adeguatamente provate. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, per mancanza dell'ingiustizia del danno e perché il provvedimento non conteneva considerazioni critiche o offensive idonee a ledere la reputazione professionale. È stata invece accolta la domanda indennitaria. Il TAR ha ritenuto che la durata triennale dell'incarico, in assenza di una previsione di revocabilità ad nutum, generasse un affidamento sulla sua perduranza, pur trattandosi di incarico fiduciario. La revoca anticipata è stata ricondotta allo ius poenitendi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990. L'indennizzo non può equivalere ai compensi dell'intero triennio, ma deve essere parametrato in termini percentuali alla durata effettivamente lavorata rispetto a quella prevista e applicato alla retribuzione dei mesi residui. Poiché l'incarico è durato 13 mesi su 36, la percentuale è stata determinata nel 36%; l'amministrazione è stata condannata a formulare entro 60 giorni un'offerta di indennizzo pari al 36% della retribuzione relativa ai mesi residui non percepiti per effetto della revoca. Le spese sono state integralmente compensate per soccombenza reciproca e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  particolari esigenze di celerità del procedimento

  L'omessa comunicazione di avvio può essere giustificata quando l'amministrazione esplicita concrete esigenze di celerità; la valutazione amministrativa è sindacabile nei limiti della manifesta irragionevolezza o illogicità.

• art. 3 l. 241/1990

  Anche un atto di alta amministrazione deve contenere un minimo nucleo di ragionevole motivazione, sebbene la motivazione possa essere semplice in ragione dell'elevata discrezionalità.

• art. 16 d.l. 83/2014, convertito dalla l. 106/2014

  Il Consiglio di amministrazione è composto dal Presidente, da un membro nominato dal Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo, con funzioni di amministratore delegato, sentite le organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative

  La consultazione delle organizzazioni di categoria costituisce un obbligo autonomo relativo alla nomina e non equivale alla comunicazione di avvio del procedimento alla persona interessata alla sostituzione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca anticipata di un incarico di durata determinata, non previsto come revocabile ad nutum, può fondare il diritto all'indennizzo quando incida su un affidamento nella perduranza dell'incarico; l'indennizzo ha natura non risarcitoria e va parametrato al danno emergente, non all'intero compenso futuro.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  In caso di condanna pecuniaria, il giudice può, in mancanza di opposizione delle parti, stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un congruo termine

  Quando l'entità della somma non è documentalmente determinabile e non vi è opposizione, il giudice può fissare i criteri e il termine per la formulazione dell'offerta di pagamento.

• art. 105 c.p.a.

  La nullità della notificazione del ricorso di primo grado nei confronti della controinteressata ha comportato l'annullamento della sentenza e la rimessione della causa al giudice di primo grado.

Massime di principio

• La sostituzione anticipata di un titolare di incarico di vertice in un ente pubblico può integrare una revoca e, ove fondata su valutazioni di opportunità politico-amministrativa, costituisce atto di alta amministrazione, non necessariamente avente natura sanzionatoria.
• Per gli atti di alta amministrazione il sindacato giurisdizionale è circoscritto alla verifica di manifeste illogicità formali e procedurali; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell'amministrazione nella comparazione delle competenze e dell'opportunità della nomina.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento è legittima quando l'amministrazione indichi specifiche esigenze di celerità, purché la relativa valutazione non risulti manifestamente irragionevole o illogica; la partecipazione di organizzazioni di categoria prevista da una norma speciale non sostituisce la comunicazione individuale di avvio.
• La durata determinata di un incarico fiduciario, in assenza di una previsione di revocabilità ad nutum, può generare un affidamento qualificato sulla sua perduranza e rendere la revoca anticipata suscettibile di indennizzo ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990.
• L'indennizzo da revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990 ha natura non risarcitoria e non coincide con il compenso che sarebbe stato percepito fino alla scadenza naturale; può essere determinato mediante una percentuale correlata alla durata effettivamente svolta e applicata alla retribuzione relativa al periodo residuo dell'incarico.

Come è indicizzato