Sentenza n. 4813/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura ristretta, bandita nel 2015 dall’Azienda Sanitaria Locale di Alessandria per l’affidamento dei servizi integrati di pulizia, aggiudicata nel 2018 e successivamente annullata per difetto di istruttoria nella verifica di anomalia. In sede di riedizione del potere, il Commissario ad acta ha escluso varie offerte, tra cui quelle dei raggruppamenti rappresentati da Consoli e Dussmann, ritenendole non sostenibili alla luce delle tabelle ministeriali sul costo del lavoro del 2023; l’offerta dell’appellante principale è risultata l’unica non anomala. Il TAR, accogliendo i reclami ex art. 114, comma 6, c.p.a., ha ritenuto che dovessero applicarsi le tabelle ministeriali vigenti al momento della verifica di anomalia originaria, risalenti al 2014, e ha prospettato la possibile applicazione anticipata della revisione prezzi. L’appellante principale ha dedotto: a) l’erroneità dell’applicazione delle tabelle del 2014, sostenendo la necessità di considerare le sopravvenienze normative e contrattuali, inclusi gli aggiornamenti delle tabelle ministeriali e i rinnovi del CCNL, ai fini della sostenibilità dell’offerta nella futura esecuzione; b) l’erroneità dell’anticipazione della revisione prezzi alla fase di verifica dell’anomalia. I concorrenti appellanti incidentali e le parti appellate hanno dedotto, tra l’altro, elusione del giudicato, violazione del legittimo affidamento, incompetenza o commistione di ruoli tra Commissario ad acta e amministrazione, difetto di motivazione e istruttoria, violazione del principio del one shot, illegittima considerazione di elementi ulteriori rispetto a quelli indicati nelle precedenti sentenze e ulteriori profili di incongruità delle offerte.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale e respinto gli appelli incidentali, riformando integralmente la sentenza del TAR e respingendo tutti i reclami, anche con motivi aggiunti, proposti in primo grado. Ha stabilito che, nella rinnovazione della verifica di anomalia, anche quando conseguente ad annullamento giurisdizionale, la stazione appaltante deve considerare gli incrementi del costo della manodopera derivanti da nuovi CCNL e dalle tabelle ministeriali sopravvenute, purché rilevanti e conoscibili al momento della verifica, poiché il giudizio di anomalia mira ad accertare la sostenibilità economica dell’offerta anche in vista della futura esecuzione del contratto. Il riferimento alle tabelle ministeriali contenuto nelle precedenti sentenze è stato interpretato come rinvio mobile alle tabelle vigenti al momento della riedizione della verifica, non come cristallizzazione dei parametri del 2014. L’utilizzo delle tabelle aggiornate non ha violato il giudicato, poiché le sentenze ottemperande lasciavano margini di discrezionalità all’amministrazione e imponevano una valutazione globale della sostenibilità dell’offerta. È stata inoltre esclusa l’applicabilità anticipata della revisione prezzi: tale istituto presuppone un contratto già stipulato e in esecuzione e non può essere utilizzato, prima dell’aggiudicazione, per rendere sostenibile un’offerta originariamente incongrua, pena la violazione dei principi di immodificabilità dell’offerta, par condicio, concorrenza, imparzialità e trasparenza. Sono state respinte le censure di elusione del giudicato e di violazione dell’affidamento, poiché l’aggiornamento dei costi del lavoro è un’evenienza fisiologica e prevedibile per un operatore diligente. È stata ritenuta legittima anche la cooperazione tra Commissario ad acta e amministrazione: il Commissario, pur richiamando per relationem l’attività istruttoria del RUP e dei consulenti, ha adottato il provvedimento finale facendo proprie le relative valutazioni. Le ulteriori censure sui profili specifici delle offerte sono state respinte o dichiarate inammissibili per carenza di interesse, in quanto superate dall’esclusione dei relativi raggruppamenti. Le spese sono state compensate per il 50% e, per il restante 50%, poste a carico solidale dei raggruppamenti rappresentati da Consoli e Dussmann, con riconoscimento a favore dell’appellante principale dei contributi unificati versati nel giudizio di ottemperanza.

Norme richiamate

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  Disciplina il reclamo nel giudizio di ottemperanza contro gli atti adottati in esecuzione del giudicato; i reclami proposti in primo grado sono stati definitivamente respinti.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente alla parte appellata di riproporre in appello i motivi e le eccezioni non esaminati o assorbiti in primo grado.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per lo scambio delle memorie difensive prima della decisione.

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo

  La revisione prezzi riguarda contratti già conclusi e in esecuzione; non può essere anticipata alla fase di gara o di verifica dell’anomalia.

• art. 81, comma 3, d.lgs. 163/2006

  le stazioni appaltanti possono decidere di non procedere all’aggiudicazione se nessuna offerta risulti conveniente o idonea in relazione all’oggetto del contratto

  La disposizione conferma che l’amministrazione può evitare l’aggiudicazione di offerte divenute non convenienti o non idonee per sopravvenienze, anziché cristallizzare parametri ormai superati.

• art. 86, comma 3-bis, d.lgs. 163/2006

  Richiamato quale base normativa della considerazione dei costi del lavoro e delle tabelle ministeriali nella verifica di congruità.

• art. 87, comma 3, d.lgs. 163/2006

  Richiamato per il divieto di giustificare il mancato rispetto dei trattamenti salariali minimi inderogabili.

• art. 10-bis l. 241/1990

  nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato

  Il principio del one shot temperato non impedisce di considerare tabelle ministeriali sopravvenute, poiché esse non erano motivi ostativi già emergenti nell’istruttoria del provvedimento annullato.

• art. 36, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Richiamato nel testo quale disposizione relativa ai trattamenti salariali minimi inderogabili, senza ulteriore applicazione specifica.

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Richiamato per l’obbligo di considerare i contratti collettivi nazionali rappresentativi nella determinazione del costo medio del lavoro.

• art. 60 d.lgs. 36/2023

  La revisione prezzi opera in presenza di variazioni dei costi verificatesi durante l’esecuzione del contratto e non durante la procedura di affidamento.

• art. 108, comma 10, d.lgs. 36/2023

  Richiamato quale disciplina vigente della facoltà di non aggiudicare quando nessuna offerta sia conveniente o idonea, facoltà distinta dalla revisione prezzi.

Massime di principio

• Nella verifica di anomalia dell’offerta, anche se svolta in riedizione del potere a seguito di annullamento giurisdizionale, la stazione appaltante deve considerare i costi della manodopera e le tabelle ministeriali sopravvenuti e vigenti al momento della verifica, quando siano rilevanti per la sostenibilità economica della futura esecuzione del contratto.
• Il giudizio di anomalia non è limitato alla fotografia dell’offerta al momento della sua presentazione, ma mira ad accertare l’affidabilità economica dell’offerta in prospettiva esecutiva; pertanto, i rinnovi del CCNL e gli aggiornamenti delle tabelle ministeriali costituiscono elementi da valutare se intervenuti prima o durante la verifica di congruità.
• Il riferimento alle tabelle ministeriali contenuto nel giudicato che ordina la rinnovazione della verifica di anomalia deve essere inteso, salvo una puntuale diversa statuizione conformativa, come rinvio mobile alle tabelle vigenti al momento della nuova verifica. L’utilizzo di parametri aggiornati non viola il giudicato quando la decisione ottemperanda lasci margini di discrezionalità e imponga una valutazione globale della sostenibilità dell’offerta.
• La revisione prezzi è uno strumento di riequilibrio del sinallagma di un contratto già stipulato e in esecuzione; non può essere applicata ante litteram nella fase di gara o di verifica dell’anomalia per sanare un’offerta originariamente incongrua, poiché ciò violerebbe l’immodificabilità dell’offerta, la par condicio competitorum e i principi di concorrenza, imparzialità e trasparenza.
• Il principio del one shot temperato non impedisce di considerare, nella riedizione del potere, elementi sopravvenuti successivamente all’istruttoria del provvedimento annullato, quali nuovi CCNL e nuove tabelle ministeriali, non qualificabili come motivi ostativi già emergenti nell’istruttoria originaria.
• Nel giudizio di ottemperanza, Commissario ad acta e amministrazione possono coesistere nell’attività esecutiva: il Commissario può adottare il provvedimento finale richiamando per relationem l’istruttoria svolta dagli uffici e dai consulenti dell’amministrazione, purché faccia proprie le valutazioni e assicuri l’effettiva esecuzione del giudicato.

Come è indicizzato