Sentenza n. 1311/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'ordine di allontanamento adottato il 22 novembre 2025 e notificato il 3 dicembre 2025, deducendo quattro ordini di censure. In primo luogo, ha contestato l'assenza dei presupposti applicativi degli artt. 9 e 10 del d.l. n. 14/2017, sostenendo che la propria condotta, consistente nella partecipazione a una camminata performativa durante una manifestazione pacifica, non avrebbe concretamente impedito né compromesso l'accessibilità e la fruizione del Ponte di Rialto. Ha dedotto travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione, ritenendo che l'Amministrazione avesse desunto l'intralcio dalla sola partecipazione alla manifestazione e dal carattere intenso del flusso pedonale. In secondo luogo, ha censurato gli artt. 71 e 5 del Regolamento di Polizia e Sicurezza Urbana del Comune di Venezia, sostenendo che il regolamento avesse illegittimamente ampliato l'ambito spaziale e comportamentale dell'ordine di allontanamento, in violazione degli artt. 9 e 10 del d.l. n. 14/2017 e degli artt. 16 e 23 Cost. In terzo luogo, ha dedotto la violazione degli artt. 10 e 11 CEDU, nonché sproporzione e sviamento, assumendo che la misura fosse stata utilizzata nei confronti di una manifestazione pacifica con effetto dissuasivo sulle libertà di espressione e di riunione. Infine, ha chiesto il sollevamento della questione di legittimità costituzionale degli artt. 9 e 10, comma 1, del d.l. n. 14/2017, per contrasto con gli artt. 3 e 16 Cost., sostenendo che l'ordine di allontanamento costituisse una misura di prevenzione personale atipica, automatica e non preceduta da una valutazione di pericolosità concreta e attuale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, prescindendo dalle eccezioni preliminari del Comune perché le censure erano infondate nel merito. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che il Ponte di Rialto, per la sua natura monumentale, la collocazione nel centro storico, la funzione di collegamento pedonale e l'intensità dei flussi turistici e pedonali, rientrasse pienamente tra i luoghi tutelati dall'art. 9 del d.l. n. 14/2017. La norma non richiede un blocco assoluto, materiale e permanente della circolazione: è sufficiente una compromissione apprezzabile, o anche una limitazione o messa in pericolo, della regolare accessibilità e fruizione del luogo, da valutare in relazione alla natura del bene e al contesto. Il verbale indicava luogo, orario, condotta, intenso flusso pedonale ed effetto prodotto sulla viabilità e sulla fruizione del ponte; le allegazioni della ricorrente non superavano l'accertamento riferito alle ore 12.50. È stato escluso anche il difetto di motivazione, poiché l'ordine, pur sintetico per la natura operativa e immediata della misura, richiamava il verbale, individuava le violazioni, il luogo e le ragioni dell'allontanamento, rendendo comprensibile l'iter logico dell'Amministrazione. Il secondo motivo è stato respinto perché l'ordine non risultava fondato sulla sola violazione dell'art. 71 del regolamento comunale, intesa come clausola generale di intralcio, ma sui presupposti dell'art. 9 del d.l. n. 14/2017, in relazione all'art. 5 del regolamento. Il rinvio dell'art. 71 all'art. 10 del decreto-legge deve essere interpretato come rinvio anche ai presupposti legali della misura e non come attribuzione di un autonomo potere di allontanamento per qualsiasi intralcio. L'art. 5 del regolamento, individuando le aree del sito UNESCO "Venezia e la sua laguna", rientra nella potestà attribuita ai regolamenti di polizia urbana dall'art. 9, comma 3, del decreto-legge; inoltre, il Ponte di Rialto è direttamente qualificabile come complesso monumentale e luogo interessato da consistenti flussi. Il terzo motivo è stato respinto perché la misura non colpiva il contenuto ambientalista della manifestazione né l'appartenenza della ricorrente al movimento di protesta, ma le modalità concrete della condotta su un bene monumentale e su un passaggio pedonale nevralgico. Le libertà di espressione e riunione non escludono l'assoggettamento dell'uso degli spazi pubblici alle regole poste a tutela della fruizione collettiva. L'ordine, limitato a quarantotto ore e funzionalmente diretto al ripristino della regolare fruizione del luogo, è stato ritenuto proporzionato e non espressivo di sviamento. La questione di legittimità costituzionale è stata dichiarata manifestamente infondata e, nei termini prospettati, priva di rilevanza. L'ordine di allontanamento è una misura amministrativa tipizzata, accessoria all'accertamento di specifiche condotte, temporalmente circoscritta, motivata e soggetta a sindacato giurisdizionale; non è una misura di prevenzione personale fondata sulla pericolosità sociale del destinatario. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità della vicenda e delle questioni esaminate.

Norme richiamate

• artt. 9 e 10 d.l. n. 14/2017

  L'art. 9 consente l'applicazione della sanzione amministrativa e dell'ordine di allontanamento quando condotte vietate impediscano, limitino o mettano in pericolo la regolare accessibilità e fruizione di luoghi tutelati; non è necessario un blocco assoluto e permanente. L'art. 10 disciplina forma, competenza e durata della misura, che opera per quarantotto ore.

• art. 9, comma 3, d.l. n. 14/2017

  consente, poi, ai regolamenti di polizia urbana di individuare ulteriori aree cittadine

  La disposizione consente ai regolamenti di polizia urbana di individuare ulteriori aree, comprese quelle con complessi monumentali, luoghi della cultura o consistenti flussi turistici, cui applicare le misure previste dall'art. 9.

• art. 3 l. n. 241/1990

  soglia di sufficienza richiesta dall'art. 3 della legge n. 241 del 1990

  Per un ordine di allontanamento adottato in un contesto operativo è sufficiente una motivazione sintetica, purché individui il fondamento normativo, il luogo, la condotta, i presupposti fattuali e la ragione della misura.

• art. 71 Regolamento di Polizia e Sicurezza Urbana del Comune di Venezia

  la disposizione vieta, nei percorsi di intenso e medio flusso pedonale del centro storico, la sosta priva di giustificazione che provochi intralcio alla circolazione

  La disposizione non può essere interpretata come fonte autonoma di un potere di allontanamento svincolato dai presupposti dell'art. 9 del d.l. n. 14/2017; il rinvio all'art. 10 presuppone il rispetto della disciplina primaria.

• art. 5 Regolamento di Polizia e Sicurezza Urbana del Comune di Venezia

  individuando le aree ricomprese nel sito UNESCO «Venezia e la sua laguna»

  La disposizione regolamentare individua, nell'ambito della potestà riconosciuta dall'art. 9, comma 3, del d.l. n. 14/2017, le aree urbane cui si applica la tutela; il Ponte di Rialto rientra comunque direttamente tra i luoghi monumentali e ad alta intensità di flussi.

• artt. 16 e 23 Cost.

  Non ostano alla disciplina dell'ordine di allontanamento, poiché la limitazione della circolazione ha base legale, è collegata a condotte tipizzate, opera in luoghi determinati o determinabili, ha durata contenuta ed è soggetta a motivazione.

• artt. 10 e 11 CEDU

  Le libertà di espressione e di riunione possono essere sottoposte a restrizioni previste dalla legge e necessarie alla tutela dell'ordine pubblico, dei diritti altrui e dell'ordinata convivenza; la misura è legittima se colpisce le modalità concrete di uso dello spazio pubblico e non il contenuto della protesta.

• artt. 3 e 16 Cost.

  La disciplina non viola i principi di uguaglianza e libertà di circolazione perché l'ordine non si fonda su una presunzione di pericolosità o sulle opinioni del destinatario, ma su una condotta materiale accertata in un luogo sensibile.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Il giudice ha disposto l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi della parte ricorrente.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali della parte ricorrente mediante oscuramento.

Massime di principio

• L'ordine di allontanamento previsto dagli artt. 9 e 10 del d.l. n. 14/2017 può essere adottato quando una condotta, posta in essere in un luogo tutelato, comprometta in modo apprezzabile la regolare accessibilità o fruizione del luogo; non è necessario dimostrare un blocco assoluto, materiale, permanente o totale del passaggio.
• La valutazione dell'intralcio alla fruizione di un luogo tutelato deve essere compiuta considerando congiuntamente la natura del bene, il suo pregio monumentale, la funzione svolta, l'intensità dei flussi pedonali e turistici e le concrete modalità della condotta.
• Un regolamento comunale di polizia urbana può individuare, nei limiti dell'art. 9, comma 3, del d.l. n. 14/2017, ulteriori aree urbane cui applicare la misura; tuttavia, il regolamento non può introdurre un autonomo potere di allontanamento per qualsiasi intralcio, dovendo essere interpretato in conformità ai presupposti stabiliti dalla fonte primaria.
• L'ordine di allontanamento, per la sua natura immediata e operativa, può essere motivato sinteticamente, purché individui il luogo, l'orario, la condotta, la violazione contestata, l'effetto sulla fruizione del bene e il collegamento tra tali elementi e la misura adottata.
• L'ordine di allontanamento non costituisce una misura di prevenzione personale fondata sulla pericolosità sociale, ma una misura amministrativa tipizzata, accessoria all'accertamento di una condotta lesiva della fruizione di luoghi sensibili, temporalmente limitata, motivata e soggetta a controllo giurisdizionale.
• Una manifestazione pacifica non è sottratta alle regole sull'uso degli spazi pubblici: una misura di allontanamento è compatibile con le libertà di espressione e riunione quando non colpisce il contenuto del messaggio o l'appartenenza politica del manifestante, ma le modalità concrete della condotta e risulta proporzionata alla tutela della fruizione collettiva del luogo.

Come è indicizzato