Cassazione Civile, Ordinanza n. 21642/2024 del 01/08/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da un appalto pubblico per la realizzazione di una strada tangenziale in un agglomerato industriale. Nel corso dei lavori vi furono frequenti sospensioni e riprese, verbali di sospensione sottoscritti con riserva, e varianti che aumentarono sensibilmente l'importo contrattuale. Il consorzio committente deliberò poi la rescissione del contratto ai sensi della disciplina dei lavori pubblici dell'epoca. L'impresa appaltatrice convenne in giudizio il consorzio chiedendo: la disapplicazione della delibera di rescissione; la risoluzione del contratto per inadempimento del committente; il risarcimento del danno per mancato utile sui lavori non eseguiti; il pagamento del saldo lavori; e ulteriori danni oggetto di riserve. Il consorzio resistette e, in via riconvenzionale, domandò l'accertamento della legittimità della rescissione e il risarcimento dei danni per inadempimento dell'appaltatrice. In primo grado furono rigettate varie eccezioni di nullità del contratto; in appello il consorzio ottenne la declaratoria di nullità del contratto di appalto per difetto di autorizzazione paesaggistica e per mancanza del necessario provvedimento di compatibilità urbanistica adottato d'intesa con la Regione, con conseguente rigetto delle domande dell'impresa. Nel ricorso per cassazione l'impresa dedusse, in sintesi: violazione del giudicato interno/esterno e degli artt. 2909 c.c., 112 e 115 c.p.c.; violazione dell'art. 2697 c.c. sul riparto dell'onere della prova; motivazione apparente o contraddittoria della sentenza d'appello; erronea applicazione della disciplina urbanistico-edilizia e paesaggistica; omesso esame di fatti decisivi relativi agli strumenti urbanistici e agli atti regionali; autosufficienza e corretto uso delle risultanze istruttorie e della CTU. La Cassazione ha ritenuto infondati o inammissibili i motivi e ha confermato la decisione di merito: per l'opera, qualificata come assimilata a quelle statali, non bastava l'assenza di concessione edilizia comunale ma era necessario il preventivo provvedimento di compatibilità Stato-Regione; inoltre la precedente sentenza di Cassazione tra le stesse parti aveva già affermato, con efficacia di giudicato esterno, la necessità di verificare la conformità paesaggistica e la mancanza di documentazione autorizzatoria, che rendeva nullo il contratto. È stata quindi confermata la nullità del contratto di appalto e il rigetto delle pretese risarcitorie dell'impresa.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto il ricorso, confermando la sentenza d'appello che aveva dichiarato nullo il contratto di appalto pubblico per mancanza del necessario titolo paesaggistico e del provvedimento di compatibilità urbanistica adottato d'intesa con la Regione. Ha ritenuto che non vi fosse giudicato interno preclusivo sulla prova, che il riparto dell'onere probatorio fosse stato correttamente applicato, che la motivazione della sentenza di merito fosse sufficiente e non contraddittoria e che le doglianze sulle risultanze istruttorie mirassero in realtà a una inammissibile rivalutazione del fatto. Ha inoltre valorizzato il giudicato esterno formatosi con una precedente decisione di legittimità tra le stesse parti, nella quale era già stato affermato che per l'opera in questione era indispensabile un atto preventivo di intesa Stato-Regione e che la mancanza della documentazione relativa alla conformità paesaggistica costituiva ulteriore profilo di nullità del contratto.

Norme richiamate

• art. 2909 c.c.

  richiamato per escludere che si fosse formato un giudicato interno ostativo alla valutazione dell'onere della prova e per valorizzare il giudicato esterno derivante da precedente decisione tra le stesse parti

• art. 112 c.p.c.

  invocato dalla ricorrente per censurare ultrapetizione o mancato coordinamento con le censure d'appello; la Corte non ha ravvisato violazione

• art. 115 c.p.c.

  richiamato in relazione alla mancata contestazione dei fatti allegati e al principio di non contestazione

• art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.

  la Corte esclude che la sentenza d'appello sia affetta da motivazione apparente o inesistente

• art. 2697 c.c.

  l'onere di provare i fatti costitutivi dell'eccezione di nullità grava su chi la eccepisce; nel caso concreto la nullità è stata ritenuta provata alla luce delle risultanze istruttorie e della mancata contestazione di alcuni fatti

• art. 81 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616

  "per le opere da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale l'accertamento della conformità alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi ... è fatto dallo Stato, d'intesa con la Regione interessata"

  per opere assimilate a quelle statali è necessario un preventivo provvedimento di compatibilità adottato d'intesa con la Regione; la mera assenza di concessione comunale non è sufficiente a escludere la nullità

• art. 56 d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348

  "per le opere da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale ... è fatto dallo Stato, d'intesa con la Regione"

  norma di attuazione per la Sardegna letta in combinato con l'art. 81 d.P.R. 616/1977 nel senso della necessità dell'intesa preventiva Stato-Regione

• art. 138 d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218

  richiamato come ulteriore base del regime delle opere approvate dalla Cassa per il Mezzogiorno, assimilate a quelle statali

• art. 7 legge 29 giugno 1939, n. 1497

  "debbono presentare i progetti dei lavori che vogliano intraprendere alla competente Regia Soprintendenza e astenersi dal mettervi mano sino a tanto che non ne abbiano ottenuto l'autorizzazione"

  il nullaosta paesaggistico è un titolo autonomo e presupposto, necessario prima dell'esecuzione dei lavori su area vincolata

• art. 8 legge 29 giugno 1939, n. 1497

  richiamato per confermare il potere ministeriale di inibire lavori senza preventiva autorizzazione su beni soggetti a tutela paesaggistica

• art. 1-quinquies legge n. 431 del 1985

  richiamato per evidenziare il rafforzamento della tutela paesaggistica e il divieto di modificazioni dell'assetto del territorio in assenza dei piani paesistici

• art. 135 d.lgs. n. 42 del 2004

  richiamato per descrivere il procedimento di pianificazione congiunta ministero-regioni in materia paesaggistica

• art. 145, comma 4, d.lgs. n. 42 del 2004

  richiamato per affermare la prevalenza del piano paesaggistico sugli strumenti urbanistici comunali

Massime di principio

• Nei lavori pubblici, quando l'opera è assimilata a quelle statali, la verifica della conformità urbanistica non si esaurisce nella mancanza di concessione edilizia comunale: è necessario il preventivo provvedimento di compatibilità adottato d'intesa tra Stato e Regione, ove previsto dalla disciplina speciale.
• Il giudicato esterno formatosi tra le stesse parti su un punto di diritto comune alla medesima fattispecie impedisce di rimettere in discussione la necessità del relativo titolo autorizzatorio e la conseguente nullità del contratto per contrasto con norme imperative.
• L'onere di provare i fatti costitutivi dell'eccezione di nullità grava sulla parte che la solleva; tuttavia, se la controparte non contesta specificamente un fatto storico rilevante, il giudice può valorizzarlo ai sensi dell'art. 115 c.p.c.
• La censura di motivazione può essere accolta solo se la sentenza sia realmente priva di motivazione o intrinsecamente incomprensibile; non è consentito in cassazione chiedere una nuova valutazione delle prove o delle risultanze della CTU.
• In materia paesaggistica, il nullaosta della Soprintendenza costituisce un titolo autonomo e preliminare rispetto all'esecuzione dell'opera; la mera conformità urbanistica o l'inserimento dell'intervento negli strumenti di pianificazione non surrogano l'autorizzazione paesaggistica mancante.
• La presenza di partecipazione regionale alla programmazione territoriale o di successive varianti approvate non equivale, di per sé, al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica o dell'intesa urbanistica richiesta dalla legge.

Come è indicizzato