Sentenza n. 2288/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, dopo avere acquistato un immobile e riscontrato difformità rispetto al titolo edilizio originario, chiedeva la fiscalizzazione dell’abuso, deducendo l’impossibilità di demolire la parte difforme senza pregiudicare la porzione conforme dell’edificio. Il Comune accoglieva la richiesta, ma determinava la sanzione in euro 89.148,17, anziché nell’importo di euro 9.480,59 calcolato dal tecnico di parte. Con il primo motivo veniva dedotta la violazione dell’art. 3 l. 241/1990 e il difetto assoluto di motivazione, poiché il provvedimento indicava soltanto l’importo finale senza esplicitare i criteri di calcolo né allegare la documentazione contabile. Con il secondo motivo venivano dedotte la violazione degli artt. 13, 14 e 22 l. 392/1978 e dell’art. 34 d.P.R. 380/2001, contestando: l’utilizzo di un costo base riferito a immobili di recente costruzione anziché del costo storico previsto per gli immobili ultimati entro il 31 dicembre 1975; l’illegittima attualizzazione del costo mediante indici ISTAT, ritenuta non prevista dalla legge e incompatibile con il riferimento all’epoca di realizzazione dell’abuso; l’utilizzo della superficie lorda, comprensiva dei muri, anziché della superficie utile netta; nonché la sproporzione e irragionevolezza dell’importo sanzionatorio.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: l’obbligo di motivazione ha funzione sostanziale di rendere comprensibile e controllabile il percorso decisionale, ma la sua intensità è attenuata quando, ammessa la fiscalizzazione, la quantificazione della sanzione costituisce attività vincolata, fondata su parametri normativi e su una formula matematica. Il provvedimento indicava l’art. 34 d.P.R. 380/2001 e, successivamente, il Comune aveva fornito i chiarimenti richiesti, indicando il rinvio alla l. 392/1978, la superficie, il costo base, la rivalutazione ISTAT e i coefficienti correttivi, rendendo disponibile il documento di calcolo. La motivazione per relationem ad atti interni conoscibili dal destinatario è stata quindi ritenuta sufficiente, anche perché il ricorrente aveva potuto formulare specifiche contestazioni tecniche. Il secondo motivo è stato respinto. Il Collegio ha ritenuto corretta l’attualizzazione del costo di produzione al momento dell’irrogazione della sanzione, in quanto l’abuso edilizio è un illecito permanente, la fiscalizzazione deve costituire un’alternativa effettiva alla demolizione e il calcolo su valori storici non aggiornati potrebbe determinare una misura meramente simbolica e un indebito arricchimento del responsabile. Il rinvio alla l. 392/1978 è stato interpretato come riferito al parametro economico del costo di produzione, non ai criteri di misurazione fisica dell’abuso. È stata pertanto ritenuta legittima l’utilizzazione della superficie lorda, comprensiva degli elementi strutturali, pari a 29,22 mq. La lamentata sproporzione rispetto al prezzo di acquisto dell’immobile non è stata ritenuta rilevante, poiché la sanzione è finalizzata a neutralizzare il vantaggio economico dell’abuso e a costituire un’alternativa effettiva alla demolizione. Non sono stati riscontrati errori di calcolo rilevanti, salvo un irrilevante arrotondamento decimale. Spese integralmente compensate per il contrasto giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001

  il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale

  La fiscalizzazione è una misura pecuniaria alternativa alla demolizione quando questa non possa essere eseguita senza pregiudizio per la parte conforme; una volta ammessa, la quantificazione è attività vincolata. Il costo di produzione deve essere attualizzato al momento dell’irrogazione e la superficie sanzionabile comprende la consistenza fisica reale della parte difforme.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve consentire la ricostruzione del percorso logico-giuridico e l’esercizio della difesa, ma può risultare anche per relationem da atti procedimentali conosciuti o conoscibili dal destinatario; l’intensità dell’obbligo è attenuata per attività vincolate.

• art. 3, comma 3, l. 241/1990

  È ammissibile il richiamo ad altri atti del procedimento, purché indicati e resi disponibili al destinatario; l’onere di prenderne visione non equivale a difetto di motivazione.

• art. 13 l. 392/1978

  Non disciplina, secondo il TAR, la misurazione fisica della parte abusiva ai fini dell’art. 34 d.P.R. 380/2001, poiché il rinvio a tale legge riguarda il parametro economico del costo di produzione.

• art. 14 l. 392/1978

  Individua il costo base per gli immobili ultimati entro il 31 dicembre 1975; il Collegio ha tuttavia ritenuto legittimo, nel caso concreto, il criterio comunale fondato sul costo unitario del d.m. 18 dicembre 1998 e sulla sua attualizzazione.

• art. 22 l. 392/1978

  Prevede la determinazione del costo base di produzione per gli immobili ultimati dopo il 31 dicembre 1975; il d.m. 18 dicembre 1998 è stato considerato l’ultimo decreto ministeriale emanato in attuazione di tale previsione e utilizzabile come base di calcolo aggiornata.

• d.m. 18 dicembre 1998

  Il costo unitario stabilito dal decreto può essere assunto come base di calcolo della sanzione ex art. 34 d.P.R. 380/2001 e aggiornato mediante gli indici ISTAT fino alla data dell’irrogazione.

• art. 9 d.m. 1444/1968

  È richiamato quale parametro della distanza minima tra edifici la cui violazione aveva determinato la difformità edilizia; non costituisce il punto centrale della decisione sulla quantificazione della sanzione.

Massime di principio

• Nella fiscalizzazione dell’abuso edilizio ai sensi dell’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001, la determinazione dell’importo della sanzione, una volta accertata l’impossibilità di demolire senza pregiudizio per la parte conforme, costituisce attività vincolata, basata su parametri normativi e su una formula di calcolo, mentre la discrezionalità amministrativa riguarda l’ammissione o il diniego della fiscalizzazione.
• Poiché l’abuso edilizio ha natura di illecito permanente, ai fini della sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione il costo di produzione deve essere attualizzato al momento dell’irrogazione della sanzione, così da assicurare effettività e funzione dissuasiva alla misura ed evitare un indebito vantaggio derivante dal decorso del tempo.
• Il rinvio dell’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001 alla l. 392/1978 riguarda la determinazione del parametro economico del costo di produzione e non impone di applicare le regole di tale legge per la misurazione fisica della parte abusiva; quest’ultima deve essere calcolata nella sua consistenza reale, includendo gli elementi strutturali e quindi, ove pertinente, la superficie lorda.
• Quando la quantificazione di una sanzione edilizia è vincolata, l’obbligo di motivazione può essere assolto mediante l’indicazione della norma applicata e il richiamo per relationem agli atti di calcolo del procedimento, purché tali atti siano conosciuti o conoscibili dal destinatario e consentano l’effettivo esercizio della difesa.
• La sproporzione della sanzione edilizia non può essere valutata rapportandola al prezzo concretamente pagato per l’immobile, poiché la misura è diretta a neutralizzare il vantaggio economico dell’abuso e a costituire un’alternativa effettiva alla demolizione; il sindacato sull’importo vincolato resta circoscritto agli errori di calcolo o alla violazione dei parametri normativi.

Come è indicizzato