Sentenza n. 4246/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Tre società hanno appellato la sentenza del TAR Veneto che aveva confermato il provvedimento della Provincia di Vicenza adottato ai sensi dell'art. 244 d.lgs. 152/2006. L'atto provinciale aveva individuato come responsabili della contaminazione del sito industriale la società operativa, le società controllanti e altri soggetti, imponendo la prosecuzione delle attività di bonifica e, in particolare, la continuità delle misure di messa in sicurezza e della barriera idraulica. Le appellanti hanno contestato: l'imputazione della responsabilità sulla sola base del controllo societario; l'omessa individuazione del contributo causale individuale; l'assenza, all'epoca, di parametri tabellari per alcune sostanze, tra cui il PFOA; l'addebito relativo ai nuovi inquinanti GenX e C604 rinvenuti nel 2018; l'insussistenza dei presupposti per un nuovo procedimento in presenza di bonifica volontaria; l'utilizzo della relazione del NOE, ritenuta attività di polizia giudiziaria non idonea a fondare l'istruttoria amministrativa; l'omessa considerazione di altre possibili fonti di contaminazione; l'indeterminatezza e ineseguibilità degli obblighi imposti; l'incompleta individuazione dei responsabili; la violazione delle garanzie partecipative; l'illegittimità dell'ordine condizionato alla prosecuzione della bonifica; e l'utilizzo di parametri per sostanze non tabellate. In appello è stata inoltre dedotta la rilevanza di una sopravvenuta sentenza penale, mentre le società hanno contestato l'acquisizione di documenti prodotti nel giudizio penale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito gli appelli ai sensi dell'art. 96 c.p.a. e ha ritenuto infondati i gravami. Ha escluso la necessità di attendere o valorizzare il giudicato penale, non ancora irrevocabile, poiché l'accertamento della responsabilità amministrativa ambientale è autonomo. Nel merito, ha confermato l'applicazione della nozione sostanzialistica di impresa: una holding o società controllante che detenga la totalità o quasi totalità del capitale della società operativa è presuntivamente parte di un'unica entità economica e si presume che eserciti un'influenza determinante, salvo prova liberatoria della gestione autonoma della controllata. Le appellanti non hanno fornito tale prova; le dichiarazioni contenute nei bilanci, l'assenza di direttive nei verbali societari e la mancata percezione di dividendi non sono state ritenute sufficienti. La responsabilità è stata qualificata come principalmente commissiva, derivante dalla gestione dello stabilimento e dalla contaminazione prodotta dall'attività industriale, non come mera omissione di comunicazione alle autorità. Il nesso causale è stato ritenuto dimostrabile secondo il criterio del più probabile che non, anche mediante presunzioni e indizi. Le società del gruppo rispondono unitariamente dell'attività della controllata e non è necessario distinguere il contributo causale interno di ciascuna di esse. Nei rapporti con altri gestori succedutisi nel sito, l'obbligo di bonifica è invece solidale quando non siano separabili gli effetti delle singole condotte; l'art. 311, comma 3, d.lgs. 152/2006 riguarda il distinto danno ambientale e non deroga alla solidarietà degli obblighi di bonifica disciplinati dalla parte IV del codice. Il rinvenimento di GenX e C604, collegati a produzioni recenti e localizzati in prossimità degli impianti utilizzati per tali lavorazioni, è stato ritenuto sufficiente a fondare la riconducibilità dell'inquinamento allo stabilimento; è irrilevante che le sostanze non fossero tabellate o che le concentrazioni complessive fossero in diminuzione, poiché la persistenza di fonti contaminanti impone le misure dell'art. 242 d.lgs. 152/2006. La relazione del NOE è utilizzabile nell'istruttoria amministrativa, in quanto la Provincia può coordinarsi con altre amministrazioni e avvalersi degli accertamenti dei relativi organi tecnici, anche se svolti su incarico dell'autorità giudiziaria. La censura sulle altre possibili fonti di contaminazione è stata dichiarata inammissibile perché non investiva una seconda autonoma motivazione idonea a sorreggere la sentenza. Gli appelli sono stati respinti, con conferma della sentenza impugnata. Le appellanti sono state condannate in solido alle spese in favore della Provincia, del Comune e del consorzio resistente; spese compensate nei confronti delle altre parti.

Norme richiamate

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  Disciplina il procedimento provinciale di individuazione dei responsabili della contaminazione e l'imposizione degli obblighi conseguenti.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Impone al responsabile dell'inquinamento le attività di caratterizzazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino; tali obblighi devono essere adempiuti unitariamente e tempestivamente.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  Riguarda la comunicazione delle situazioni di potenziale contaminazione; nel caso concreto la responsabilità è stata tuttavia ricondotta principalmente alla gestione commissiva dello stabilimento, non alla sola omissione di comunicazione.

• art. 242, comma 12, d.lgs. 152/2006

  Le indagini ed attività istruttorie sono svolte dalla provincia, che si avvale della competenza tecnica dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente e si coordina con le altre amministrazioni.

  Legittima la Provincia a utilizzare, nell'istruttoria, accertamenti eseguiti da organi tecnici di altre amministrazioni, incluso il NOE.

• art. 311, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Nei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità personale.

  La regola della responsabilità parziaria opera per il danno ambientale disciplinato dalla parte VI e non si applica agli obblighi di bonifica e messa in sicurezza della parte IV.

• art. 8, comma 4, l. 349/1986

  Per la vigilanza, la prevenzione e la repressione delle violazioni compiute in danno dell'ambiente, il Ministro dell'ambiente si avvale del nucleo operativo ecologico dell'Arma dei carabinieri, che viene posto alla dipendenza funzionale del Ministro dell'ambiente.

  Conferma la rilevanza istituzionale e tecnica del NOE anche ai fini dell'attività amministrativa ambientale.

• art. 96 c.p.a.

  Impone la riunione di appelli rivolti contro la medesima sentenza.

• art. 104 c.p.a.

  È stato richiamato in relazione all'ammissibilità della produzione in appello di documenti collegati al procedimento penale; la questione è stata assorbita.

• art. 1294 c.c.

  Esprime la presunzione generale di solidarietà passiva, applicata agli obblighi di bonifica in assenza di una specifica deroga normativa.

Massime di principio

• Ai fini dell'imputazione della responsabilità ambientale, il gruppo societario può essere considerato un'unica entità economica quando la società controllante detenga la totalità o quasi totalità del capitale della società operativa: tale partecipazione costituisce presunzione di influenza determinante, sicché spetta alla controllante fornire la prova dell'effettiva autonomia gestionale della controllata.
• La responsabilità ambientale può essere accertata secondo il criterio civilistico del più probabile che non e mediante presunzioni semplici e altri elementi indiziari; una volta fornita dall'amministrazione una prova presuntiva della responsabilità, grava sul soggetto individuato l'onere di dimostrare la propria estraneità all'evento inquinante.
• Quando la società controllante e la società operativa costituiscono un'unica entità economica, le controllanti rispondono direttamente dell'attività inquinante della controllata senza che sia necessario individuare specifiche direttive operative o distinguere il contributo causale interno di ciascuna società del gruppo.
• Gli obblighi di caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica derivanti dalla parte IV del d.lgs. 152/2006 sono solidali tra i diversi responsabili quando gli effetti delle rispettive condotte non siano separabili; la regola di responsabilità parziaria prevista per il danno ambientale dall'art. 311, comma 3, non si estende agli obblighi di bonifica.
• La Provincia può fondare l'istruttoria di individuazione del responsabile della contaminazione anche su accertamenti compiuti da organi tecnici di altre amministrazioni, compreso il NOE, ancorché tali accertamenti siano stati svolti nell'ambito di indagini penali, purché siano acquisiti e valutati nel procedimento amministrativo.
• La presenza di sostanze contaminanti non tabellate o la diminuzione delle concentrazioni complessive non esclude l'obbligo di adottare le misure di cui all'art. 242 d.lgs. 152/2006: la persistenza di fonti di contaminazione riconducibili all'attività produttiva impone comunque caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica.

Come è indicizzato