Cassazione Civile, Sentenza n. 19103/2023 del 06/07/2023

Esito

La controversia

L'avv. Marisa Fuccilo ha chiesto il risarcimento dei danni (€ 412.500) per l'ingiusta radiazione inflitta dal COA (originariamente COA di Melfi) nel 2014 per aver trattenuto somme dovute a cliente. La radiazione era stata confermata dal CNF nel 2016, ma la Corte di Cassazione a Sezioni Unite (sent. n.16694/2017) aveva cassato la decisione del CNF con rinvio per vizio motivazionale; il giudizio di rinvio non è stato però riassunto, determinando l'estinzione del processo ai sensi dell'art.393 c.p.c. La ricorrente ha quindi promosso davanti al TAR (poi Consiglio di Stato) un'azione autonoma risarcitoria; i giudici di merito hanno respinto la domanda ritenendo mancante l'essenziale presupposto dell'accertamento dell'illegittimità del provvedimento di radiazione e rilevando la mancata giurisdizione del giudice amministrativo ad accertare incidenter tantum la legittimità della sanzione disciplinare degli avvocati, materia rimessa al CNF.

La decisione

La Corte di Cassazione, Sezioni Unite, ha dichiarato inammissibile il ricorso per cassazione proposto da Fuccilo. I giudici hanno ritenuto che non sussista un rifiuto o diniego di giurisdizione censurabile ai sensi dell'art.111, comma 8, Cost.: la decisione del Consiglio di Stato non ha affermato che la situazione fosse in astratto priva di tutela, ma ha ritenuto che, nella peculiare vicenda (estinzione del processo di rinvio e definitività della sanzione), mancassero i presupposti per un accertamento, neanche incidentale, dell'illegittimità della radiazione da parte del giudice amministrativo. Inoltre è stato richiamato che il sindacato in Cassazione sui motivi inerenti alla giurisdizione è limitato ai casi di difetto assoluto/relativo di giurisdizione o di eccesso di potere giurisdizionale; errori «in iudicando» o valutazioni processuali non configurano tali vizi. Per questi motivi il ricorso è stato dichiarato inammissibile.

Norme richiamate

• art.30 c.p.a.

  5. Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza

  Regola l'autonomia dell'azione risarcitoria rispetto all'azione di annullamento: l'azione risarcitoria può essere proposta anche in via autonoma ma, per lesione di interessi legittimi, è previsto un termine decadenziale (120 giorni) e il giudice amministrativo può accertare l'illegittimità dell'atto se rilevante ai fini risarcitori.

• art.393 c.p.c.

  La sentenza della Corte di cassazione conserva il suo effetto vincolante anche nel nuovo processo che si è instaurato con la riproposizione della domanda

  Prevede che la mancata (o tardiva) riassunzione del giudizio dopo cassazione con rinvio comporta l'estinzione dell'intero processo; rimane l'effetto vincolante del principio di diritto enunciato dalla cassazione, ma le decisioni del processo estinto perdono efficacia e l'atto impugnato resta operativo.

• art.7, comma 4 c.p.a.

  Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma

  Attribuisce al giudice amministrativo la cognizione, in via generale, delle controversie su interessi legittimi e delle azioni risarcitorie correlate, anche se proposte autonomamente.

• art.8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale

  Consente al giudice amministrativo di conoscere incidenter tantum questioni relative a diritti quando necessario alla decisione principale, ma tale cognizione è limitata e senza efficacia di giudicato; ha rilievo nel determinare se il giudice può accertare l'illegittimità di un atto a fini risarcitori.

• art.34 c.p.a., comma 3

  Stabilisce che, in presenza di una domanda risarcitoria, il giudice deve accertare l'illegittimità dell'atto impugnato se sussiste interesse a fini risarcitori; ciò pone l'obbligo di esaminare l'illegittimità quale elemento costitutivo della responsabilità della P.A.

• art.392 c.p.c. e art.393 c.p.c. (riassunzione dopo cassazione)

  Determinano i termini e gli effetti della riassunzione del giudizio dopo cassazione con rinvio: la riassunzione è ad impulso di parte entro il termine previsto; la mancata riassunzione produce estinzione del processo.

• art.111, comma 8 Cost.

  Limita il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato ai soli motivi inerenti alla giurisdizione; la Corte di cassazione verifica quindi soltanto vizi esterni di giurisdizione (rifiuto o eccesso) e non i normali errori di merito o di diritto.

• r.d.l. 27 novembre 1933, n.1578 (articoli richiamati)

  Prevede la competenza - nel sistema storico e tuttora richiamata - di organi speciali in materia forense; insieme ad altre disposizioni storiche giustifica la competenza del Consiglio Nazionale Forense sulle impugnazioni disciplinari degli avvocati.

• legge n.247/2012 (disposizioni sulla materia forense, art.36 e art.61 richiamati)

  Conferma e disciplina la competenza del CNF in materia di impugnazioni per iscrizione/cancellazione e disciplina forense; ribadisce la natura della giurisdizione speciale del CNF sulla legittimità delle sanzioni disciplinari.

Massime di principio

• Se la domanda è di risarcimento per lesione di un interesse legittimo, il giudice amministrativo può in linea di principio conoscere della domanda anche in via autonoma ai sensi dell'art.30 c.p.a., ma in presenza di un giudice speciale (es. CNF per disciplinare avvocati) la possibilità di accertare incidentalmente l'illegittimità del provvedimento è limitata quando la materia è riservata al giudice speciale e l'atto è divenuto definitivo.
• Dopo una cassazione con rinvio, la riassunzione del giudizio compete alle parti e il mancato adempimento entro i termini (art.392-393 c.p.c.) comporta l'estinzione del processo; l'estinzione non annulla automaticamente l'atto amministrativo impugnato, che può rimanere efficace.
• Il sindacato in Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato è ristretto a vizi di giurisdizione (rifiuto/arretramento o eccesso/invasione); errori di applicazione del diritto o valutazioni processuali non configurano di per sé tali vizi e rendono inammissibile il ricorso per cassazione ex art.111, comma 8, Cost.
• In fase di azione risarcitoria il termine decadenziale (120 giorni per l'azione autonoma su interessi legittimi) e la condotta della parte (es. mancata impugnazione tempestiva) possono incidere sulla quantificazione o sull'ammissibilità del risarcimento: il giudice valuta se i danni si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza.
• Prassi consigliata: (a) valutare tempestivamente se proporre annullamento o autonoma azione risarcitoria rispettando i termini di cui all'art.30 c.p.a.; (b) se esiste una giurisdizione speciale (p.es. CNF), considerare che l'accertamento demolitorio compete a quel giudice e la strategia processuale deve tenerne conto (riassunzione dopo cassazione, eventuale domanda al giudice competente); (c) documentare e provare l'illegittimità dell'atto senza tardività per non vedere preclusa la cognizione o ridotto il risarcimento.