Cassazione Civile, Ordinanza n. 25432/2023 del 29/08/2023

Esito

La controversia

La società concessionaria della gestione di una tratta autostradale, in regime di concessione prorogata nelle more del subentro del nuovo concessionario, ha impugnato davanti al giudice amministrativo il provvedimento ministeriale di approvazione parziale di un progetto esecutivo relativo a interventi di adeguamento delle protezioni laterali di uno svincolo autostradale. Il Ministero aveva approvato il progetto ma aveva operato decurtazioni su alcune voci di spesa e aveva stralciato altri costi, prescrivendo anche l'esecuzione di crash-test. La società ha dedotto violazione dei principi di ragionevolezza e buon andamento, oltre a violazione della disciplina sui lavori pubblici e della delibera CIPE, lamentando errori sui presupposti, difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà e carenza di motivazione. Ha inoltre sostenuto che il ritardo ministeriale nell'approvazione del progetto aveva inciso sulla corretta esecuzione degli obblighi concessori e sulla possibilità di recuperare i costi degli interventi e il rendimento degli investimenti. Con il regolamento preventivo di giurisdizione la ricorrente ha chiesto di stabilire se la controversia appartenesse al giudice ordinario o al giudice amministrativo, anche alla luce di un precedente giudizio dinanzi al Tribunale ordinario relativo ad altre pretese economiche connesse al medesimo rapporto concessorio.

La decisione

La Corte ha dichiarato ammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione proposto dalla concessionaria, ha ritenuto irrilevanti sia la costituzione tardiva del Ministero sia la precedente sentenza del Tribunale di Torino e la successiva sentenza del TAR Piemonte intervenute nelle more, e ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni di pubblici servizi, ritenendo che essa attenga alla fase esecutiva del rapporto concessorio e abbia ad oggetto l'accertamento dell'adempimento o dell'inadempimento delle obbligazioni nascenti dalla convenzione, senza esercizio di poteri autoritativi da parte dell'Amministrazione. In conclusione, il regolamento è stato definito nel senso della giurisdizione del giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 380-ter c.p.c.

  termine di cui all'art. 380-ter cod. proc. civ.

  Nel procedimento camerale dinanzi alla Corte di cassazione la partecipazione alla fase decisoria deve avvenire secondo le forme scritte e la costituzione dell'intimato richiede controricorso tempestivamente notificato e depositato; un atto depositato tardivamente e solo per la discussione orale è inammissibile.

• art. 133, comma primo, lett. c), c.p.a.

  art. 133, comma primo, lett. c), cod. proc. amm.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle concessioni di pubblici servizi non si estende automaticamente a tutte le controversie del rapporto, ma va esclusa quando il petitum sostanziale riguarda l'adempimento/inadempimento di obbligazioni contrattuali nella fase esecutiva, senza poteri autoritativi.

• art. 11 L. 7 agosto 1990, n. 241

  La convenzione richiamata non viene ricondotta alla figura dell'accordo amministrativo tale da spostare la controversia nella giurisdizione amministrativa, poiché nel caso concreto prevale la dimensione paritetica del rapporto concessorio in fase esecutiva.

• art. 3 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163

  La Corte richiama la disciplina dei lavori pubblici per evidenziare che gli interventi di adeguamento e i relativi programmi di lavori rientrano negli obblighi del concessionario e sono sottoposti a verifica tecnica del concedente.

• art. 143 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163

  È richiamato dalla ricorrente come norma asseritamente violata nel provvedimento di approvazione del progetto, senza che la Corte ne faccia applicazione autonoma nella decisione sulla giurisdizione.

• artt. 106 e 108 d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50

  Sono richiamati per evidenziare la progressiva contrattualizzazione della concessione e l'avvicinamento della sua disciplina a quella dell'appalto, con rilevanza sulla ripartizione di giurisdizione.

Massime di principio

• Nel giudizio di regolamento preventivo di giurisdizione può agire anche l'attore, quando sussistano ragionevoli dubbi sulla giurisdizione del giudice adito e un interesse concreto alla prevenzione di future contestazioni sulla competenza giurisdizionale.
• Ai fini del riparto di giurisdizione, non rileva la veste formale della domanda, ma il petitum sostanziale, da individuarsi in base alla natura della posizione giuridica dedotta e al rapporto sostanziale fatto valere.
• Nelle controversie relative alla fase esecutiva di una concessione di costruzione e gestione di opera pubblica, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando si controverta sull'adempimento o sull'inadempimento delle obbligazioni contrattuali e sulle conseguenze risarcitorie o patrimoniali, senza che l'Amministrazione eserciti poteri autoritativi.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di pubblici servizi non copre le controversie meramente esecutive del rapporto quando l'Amministrazione opera in posizione di parità negoziale e compie solo valutazioni tecnico-giuridiche sull'esecuzione delle obbligazioni convenzionali.
• La verifica ministeriale di un progetto presentato dal concessionario, quando riguarda la congruità tecnica ed economica degli interventi e dei costi previsti secondo convenzione e capitolato, non integra di per sé esercizio di potere autoritativo idoneo a radicare la giurisdizione amministrativa.

Come è indicizzato