Sentenza n. 6616/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio n. 16314 del 2025, che aveva respinto il ricorso proposto contro il quarto diniego dell'amministrazione, adottato dopo tre precedenti sentenze favorevoli alla società. In primo grado erano state dedotte, oltre alla violazione ed elusione del giudicato, la violazione degli artt. 14 e seguenti della legge n. 241 del 1990, degli artt. 7 e seguenti della medesima legge e degli obblighi conformativi derivanti dai giudicati. In appello sono stati dedotti tre motivi. Il primo riguardava la violazione degli artt. 14-ter e seguenti della legge n. 241 del 1990 e del principio di autovincolo: secondo l'appellante, la conferenza di servizi sincrona convocata per il 1° dicembre 2022 avrebbe dovuto concludersi entro novanta giorni, con formazione dell'assenso implicito per i pareri non espressi tempestivamente; sarebbero quindi stati illegittimamente considerati i pareri negativi successivi del marzo, aprile e maggio 2023. Il secondo motivo riguardava la violazione dell'art. 3 della legge n. 241 del 1990, degli obblighi conformativi derivanti dalla sentenza del TAR n. 10913 del 2013, il difetto di motivazione e di istruttoria: la società sosteneva che il nuovo diniego fosse fondato su valutazioni generiche relative alla congestione della zona e non considerasse elementi quali la limitazione del traffico notturno, la presenza di un parcheggio a pagamento e le pregresse osservazioni della società. Il terzo motivo denunciava la violazione degli artt. 7, 8, 10 e 10-bis della legge n. 241 del 1990 e la lesione della partecipazione procedimentale, poiché le controdeduzioni della società non avrebbero inciso sulle determinazioni finali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha rilevato che la conferenza del 1° dicembre 2022 coinvolgeva esclusivamente organi e strutture interne a Roma Capitale. Essa costituiva quindi un modulo organizzatorio interno, ispirato al modello della conferenza di servizi, ma non una conferenza tra amministrazioni diverse disciplinata direttamente dall'art. 14-ter della legge n. 241 del 1990. Non si applica pertanto il meccanismo dell'assenso implicito previsto dal comma 7, salvo un espresso autovincolo dell'amministrazione, non ravvisabile nel caso concreto: la riunione si era conclusa qualificandosi come atto endoprocedimentale e richiedendo ulteriore istruttoria. Quanto ai motivi secondo e terzo, esaminati congiuntamente, il Collegio ha ribadito che i precedenti giudicati non avevano riconosciuto alla società un diritto all'apertura dell'esercizio, ma avevano imposto a Roma Capitale di riesaminare l'istanza con una valutazione analitica e un adeguato bilanciamento degli interessi. Tale obbligo è stato ritenuto rispettato mediante l'acquisizione di plurimi pareri della polizia locale, degli uffici comunali competenti, del commissariato di pubblica sicurezza, della direzione tecnica, dell'ufficio disciplina edilizia e della soprintendenza capitolina. I pareri erano concordemente negativi per le persistenti criticità dell'area in materia di sicurezza, viabilità e tutela del contesto urbano, nonché per l'accertata presenza di attività edilizia abusiva nell'immobile. La partecipazione procedimentale è stata ritenuta garantita dalla comunicazione dei motivi ostativi del 30 maggio 2023 e dalla valutazione del contributo partecipativo trasmesso dalla società il 12 giugno 2023. L'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 non impone una confutazione analitica di ogni argomento del privato, essendo sufficiente una motivazione complessiva e logicamente coerente con le risultanze istruttorie; quando il diniego si fonda su pareri negativi acquisiti nel procedimento, la motivazione può essere sintetica, purché dimostri che le osservazioni siano state esaminate. Le spese sono state compensate per la specificità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 14 e 14-ter l. 241/1990

  «si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso ai sensi del comma 3 la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito questioni che non costituiscono oggetto della conferenza»

  La disciplina della conferenza di servizi e del silenzio-assenso è riferita al raccordo tra amministrazioni diverse e non si applica direttamente alle riunioni tra strutture interne della medesima amministrazione.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego è legittimo quando espone, sulla base di un'istruttoria approfondita e di plurimi pareri concordanti, le ragioni ostative all'autorizzazione e dà conto del rispetto degli obblighi conformativi derivanti dai precedenti giudicati.

• artt. 7, 8, 10 e 10-bis l. 241/1990

  La partecipazione è assicurata mediante la comunicazione dei motivi ostativi e la considerazione del contributo del privato; non è necessaria la confutazione puntuale di ogni singola osservazione, se la motivazione complessiva dimostra l'esame delle deduzioni.

• art. 31, comma 2, d.l. 201/2011

  La precedente sentenza aveva escluso il ricorso a divieti assoluti di apertura di nuove attività e imposto un bilanciamento degli interessi; ciò non impedisce un diniego fondato su una concreta e analitica istruttoria relativa alle persistenti criticità dell'area.

• art. 112 c.p.a.

  Nel giudizio di ottemperanza la violazione o elusione del giudicato ricorre quando il nuovo atto contrasti con il contenuto conformativo della sentenza; non sussiste quando l'amministrazione abbia rieditato il potere rispettando il vincolo di riesame, anche se l'esito resta negativo.

Massime di principio

• La conferenza di servizi è uno strumento di raccordo tra amministrazioni diverse; una riunione tra uffici o strutture interne alla medesima amministrazione, anche se convocata richiamando l'art. 14-ter della legge n. 241 del 1990, costituisce di regola un modulo organizzatorio interno e non comporta la formazione dell'assenso implicito previsto dalla disciplina della conferenza di servizi.
• Il meccanismo dell'assenso implicito non può essere applicato alle riunioni interne della stessa amministrazione, salvo che l'amministrazione si sia espressamente autovincolata a produrre tale effetto; la qualificazione della riunione come atto endoprocedimentale e la riserva di ulteriore istruttoria escludono tale autovincolo.
• Quando un giudicato annulla un diniego e impone il riesame dell'istanza, esso non attribuisce necessariamente al privato il diritto al rilascio del titolo, ma vincola l'amministrazione a una nuova valutazione analitica, rispettosa delle indicazioni conformative e fondata sul bilanciamento degli interessi.
• L'obbligo di motivazione del provvedimento conclusivo e quello derivante dal preavviso di rigetto non impongono la confutazione puntuale di ogni argomento del privato; è sufficiente una motivazione complessiva, logica e coerente con le risultanze istruttorie, che dimostri l'esame delle osservazioni presentate.
• Un diniego fondato su plurimi pareri negativi acquisiti nell'istruttoria può essere motivato in forma sintetica, purché il provvedimento dia conto dell'avvenuta considerazione del contributo partecipativo e delle ragioni per cui le deduzioni del privato non superano gli elementi ostativi emersi.

Come è indicizzato