Sentenza n. 4635/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha proposto ricorso ai sensi dell'art. 112, comma 5, c.p.a. per ottenere chiarimenti sull'esecuzione della sentenza n. 7787/2025, che aveva annullato la disciplina applicativa della proroga automatica delle concessioni Bingo e imposto la rideterminazione dell'indennità di occupazione sulla base del fatturato dei singoli concessionari, considerando i vantaggi e gli svantaggi derivanti dalla proroga tecnica. I quesiti riguardavano: la definizione di fatturato; la possibilità di graduare l'indennità entro un minimo e un massimo; le modalità di tale graduazione; l'estensione degli effetti della sentenza ai concessionari non parti del giudizio. L'ADM aveva inoltre chiesto, in subordine, la nomina di un commissario ad acta. Alcuni concessionari e associazioni di categoria sono intervenuti ad adiuvandum o ad opponendum, sostenendo l'incidenza generalizzata dei chiarimenti richiesti. Le parti opponenti hanno eccepito l'inammissibilità delle richieste concernenti la struttura e la graduazione del canone, ritenendole dirette a ottenere un sindacato preventivo sulla futura attività amministrativa e a integrare il contenuto della sentenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibili le richieste relative alla possibilità di prevedere un limite minimo e massimo dell'indennità e alle modalità della sua graduazione, poiché il ricorso per chiarimenti ex art. 112, comma 5, c.p.a. ha natura meramente interpretativa e non può essere utilizzato per integrare il giudicato o ottenere una verifica preventiva della legittimità della futura attività amministrativa. Tali profili restano affidati alla discrezionalità residua dell'amministrazione, nel rispetto dell'obbligo di riferire concretamente l'indennità al fatturato dei singoli concessionari e degli ulteriori effetti conformativi della sentenza. Il Collegio ha chiarito che per fatturato deve intendersi il valore complessivo delle cartelle acquistate dal concessionario presso gli uffici ADM e successivamente vendute per il gioco in sala, cioè la raccolta derivante dalla vendita delle cartelle. Tale dato deve essere oggettivo, tracciabile e riferibile alla singola concessione, senza ricorso a parametri astratti o forfettari, anche surrettizi. Quanto agli effetti soggettivi, il giudicato demolitorio derivante dall'annullamento della nota ADM, quale atto plurimo scindibile annullato per un vizio comune, opera erga omnes; invece gli effetti di accertamento e conformativi operano esclusivamente inter partes, nei confronti delle parti formali del giudizio e dei loro aventi causa. L'amministrazione può comunque estendere spontaneamente gli effetti conformativi agli altri concessionari per ragioni di parità di trattamento. Sono stati dichiarati inammissibili, per difetto di interesse, gli interventi di soggetti mai parti del giudizio di cognizione a monte, mentre sono stati ritenuti ammissibili gli interventi di soggetti che avevano partecipato a quel giudizio o vi erano stati formalmente evocati. È stata respinta la richiesta di nomina di un commissario ad acta, estranea all'oggetto del ricorso per chiarimenti. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 112, comma 5, c.p.a.

  in merito all’esecuzione della sentenza

  Prevede il rimedio per ottenere chiarimenti sulle modalità di esecuzione del giudicato quando sussistano dubbi o incertezze sulla portata del comando giudiziale; il rimedio ha natura interpretativa e non consente di modificare o integrare la pronuncia né di anticipare il sindacato sulla futura azione amministrativa.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

  la necessità di rideterminare l’importo del canone (rectius, dell’indennità di occupazione) mensile dovuto dai concessionari sulla base del fatturato

  Consente al giudice di indicare le misure necessarie ad assicurare l'attuazione del giudicato; nel caso concreto imponeva la rideterminazione dell'indennità sulla base del fatturato effettivo dei singoli concessionari.

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  È stato richiamato per escludere l'interesse concreto e attuale all'intervento dei soggetti che non erano stati parti del giudizio definito dalla sentenza oggetto di chiarimenti.

• art. 2909 c.c.

  il giudicato opera solo inter partes

  È stato richiamato quale regola generale secondo cui il giudicato amministrativo, in assenza di disposizioni speciali, produce effetti tra le parti; l'estensione ultra partes è eccezionale e riguarda, nel caso concreto, il solo effetto demolitorio.

• art. 14, comma 3, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199

  È richiamato quale base normativa indiretta dell'efficacia erga omnes dell'annullamento di atti normativi, nel quadro generale degli effetti ultra partes del giudicato amministrativo.

Massime di principio

• Il ricorso per chiarimenti ex art. 112, comma 5, c.p.a. è un rimedio di natura interpretativa, utilizzabile soltanto per risolvere obiettive incertezze sulla portata o sulle concrete modalità di esecuzione del comando giudiziale; non può trasformarsi in un'azione di accertamento preventivo della legittimità della futura attività amministrativa né consentire l'integrazione o la modifica del giudicato.
• Quando il giudicato impone la rideterminazione di un canone o di un'indennità sulla base del fatturato dei singoli operatori, il parametro deve essere un dato oggettivo, tracciabile e concretamente riferibile alla specifica posizione economica dell'operatore, restando escluso il ricorso a criteri astratti o forfettari, anche attraverso modalità indirette di strutturazione dell'importo.
• Gli effetti demolitori del giudicato amministrativo possono estendersi ultra partes quando l'annullamento riguarda un atto plurimo scindibile travolto da un vizio comune a tutti i destinatari; gli effetti di accertamento, ordinatori e conformativi restano invece limitati alle parti del giudizio e ai loro aventi causa, salvo spontanea estensione da parte dell'amministrazione per ragioni di parità di trattamento.
• Nel giudizio per chiarimenti sono legittimati a partecipare la parte soccombente tenuta all'esecuzione, la parte vittoriosa e i soggetti che siano stati formalmente parti del giudizio di cognizione a monte; la mera analogia delle questioni giuridiche o l'incidenza riflessa degli effetti della pronuncia non fondano un interesse concreto e attuale all'intervento.
• La nomina di un commissario ad acta appartiene alla funzione sostitutiva propria del giudizio di ottemperanza esecutiva e non può essere disposta nell'ambito di un ricorso limitato alla richiesta di chiarimenti sulle modalità di esecuzione del giudicato.

Come è indicizzato