Cassazione Civile, Ordinanza n. 34466/2023 del 11/12/2023

Esito

La controversia

Un amministratore di una banca propose opposizione ex art. 195 T.U.F. contro la sanzione amministrativa pecuniaria irrogatagli dalla Consob per asserita violazione degli obblighi di correttezza e adeguatezza nella mappatura e collocamento di obbligazioni subordinate emesse dall’istituto. La Corte d’appello accolse l’opposizione ritenendo tardiva la contestazione, perché la Consob avrebbe avuto già nel 2013-2014 elementi sufficienti per iniziare l’istruttoria e contestare l’illecito, mentre la contestazione era stata formulata solo nel 2016. La Consob ricorse per cassazione deducendo: 1) violazione dell’art. 195 T.U.F. e dell’art. 14 l. n. 689/1981, sostenendo che il dies a quo coincide con il completamento dell’istruttoria e non con il mero possesso di elementi conoscitivi; 2) errata confusione tra il diverso ambito della vigilanza sugli emittenti e quello sugli intermediari; 3) omesso esame del fatto che la specifica attività istruttoria Consob era iniziata solo l’11.12.2015 e conclusa il 20.06.2016; 4) in subordine, vizi del ragionamento presuntivo usato per ritenere che Consob conoscesse già prima il rapporto ispettivo di Banca d’Italia.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto i primi tre motivi del ricorso, ritenendoli fondati, e ha cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’appello di Firenze in diversa composizione. Ha affermato che, ai fini dell’art. 195 T.U.F., il momento dell’accertamento non coincide automaticamente con la mera acquisizione del fatto storico né con la conclusione formale delle verifiche, ma va individuato, caso per caso, nel momento in cui l’autorità avrebbe potuto ragionevolmente tradurre la constatazione in accertamento, valutando ex ante l’eventuale ingiustificata inerzia o protrazione degli atti istruttori. Ha inoltre chiarito che, nei rapporti tra Consob e Banca d’Italia, la conoscibilità delle irregolarità ai fini sanzionatori va normalmente collegata ai flussi informativi trasmessi dall’autorità che ha svolto l’ispezione o la procedura sostitutiva, salvo prova contraria. Il quarto motivo non è stato esaminato nel merito, essendo assorbito dall’accoglimento dei primi tre.

Norme richiamate

• art. 195 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  entro centottanta giorni dall'accertamento

  Il termine per la contestazione degli addebiti decorre dal momento in cui l'autorità ha completato l'attività di verifica degli elementi oggettivi e soggettivi dell'infrazione, secondo una valutazione concreta e non meramente formale del procedimento istruttorio.

• art. 190 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  Costituisce la base della sanzione amministrativa pecuniaria irrogata dalla Consob nel caso concreto.

• art. 21, comma 1, lett. a), d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  Norma sostanziale la cui violazione è stata contestata al destinatario della sanzione, in relazione agli obblighi di correttezza e adeguatezza nei servizi di investimento.

• art. 40 delibera Consob n. 16190 del 29 ottobre 2007

  Regola di settore richiamata quale parametro della violazione contestata, relativa agli obblighi dell'intermediario nella verifica di adeguatezza.

• artt. 5, 10, 56 e 94 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  Le norme sul riparto di vigilanza, sul coordinamento tra autorità, sulla vigilanza ispettiva e sulla disciplina degli emittenti/intermediari non consentono di confondere automaticamente i diversi plessi di controllo, ma impongono una valutazione concreta dei flussi informativi e delle competenze funzionali.

• art. 14, commi 2 e 6, l. 24 novembre 1981, n. 689

  Richiamata come disciplina generale della contestazione degli illeciti amministrativi, applicabile in via di principio anche ai procedimenti sanzionatori finanziari.

• art. 28 l. 24 novembre 1981, n. 689

  Richiamato come termine di prescrizione quinquennale dell'illecito amministrativo, distinto dal termine per la contestazione.

• art. 6 d.lgs. 1 settembre 2011, n. 150

  Richiamato dal ricorrente in relazione ai criteri di prova e al procedimento di opposizione a sanzione amministrativa.

• artt. 2727 e 2729 c.c.

  Richiamati in via subordinata per contestare il ragionamento presuntivo utilizzato dalla Corte d'appello nel desumere la conoscenza del rapporto ispettivo da parte di Consob.

• art. 4, comma 1, T.U.F.

  Evidenzia lo scambio di informazioni tra autorità di vigilanza e il venir meno del segreto d'ufficio nei rapporti tra esse.

• art. 5, commi 5, 5-bis e 5-ter, T.U.F.

  Fondano il coordinamento tra Banca d'Italia e Consob e lo scambio tempestivo di informazioni e provvedimenti nell'esercizio della vigilanza.

• art. 7.2, 7.3 e 7.4 del Protocollo d'intesa Banca d'Italia-Consob

  Il Protocollo è richiamato per descrivere i flussi informativi e la collaborazione tra le autorità, con distinzione tra ispezioni coordinate e richieste reciproche di accertamenti.

• art. 72 e ss. d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 (T.U.B.)

  Richiamati in relazione alla procedura di amministrazione straordinaria e al ruolo dei commissari nel rilevare e comunicare le irregolarità.

Massime di principio

• Nel procedimento sanzionatorio amministrativo finanziario, il termine per la contestazione degli addebiti decorre non dalla mera conoscenza del fatto storico, ma dal momento in cui l'autorità ha ragionevolmente completato l'attività necessaria a verificare la sussistenza degli elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito.
• Il giudice dell'opposizione non può sostituirsi all'amministrazione nelle scelte di opportunità dell'attività istruttoria; può però verificare, con giudizio ex ante, se vi sia stata un'ingiustificata inerzia o una protrazione irragionevole degli atti di indagine rispetto alla complessità del caso.
• La valutazione della tempestività della contestazione deve tenere conto della complessità delle verifiche e dell'interesse pubblico a un accertamento unitario delle responsabilità, evitando una frammentazione prematura delle contestazioni.
• Nei rapporti tra autorità di vigilanza coordinate, la conoscibilità delle irregolarità ai fini sanzionatori si collega ordinariamente ai flussi informativi provenienti dall'autorità che ha svolto l'ispezione o la procedura sostitutiva, salvo prova contraria.
• Non è corretto confondere automaticamente i poteri di vigilanza relativi all'emittente con quelli relativi all'intermediario quando, pur in presenza del medesimo soggetto, le funzioni di controllo hanno oggetto e finalità diverse.

Come è indicizzato