Cassazione Civile, Ordinanza n. 17590/2023 del 20/06/2023

Esito

La controversia

Due professionisti avevano ottenuto decreti ingiuntivi per il pagamento del compenso relativo all’attività di collaudo svolta nell’ambito di un intervento di recupero e realizzazione di un museo, attività svolta in esecuzione di un incarico formalmente conferito dalla Regione nell’ambito di accordi di programma tra amministrazioni. Il Comune destinatario del pagamento aveva proposto opposizione ai decreti, sostenendo l’invalidità della nomina dei collaudatori. Il Tribunale aveva rigettato l’opposizione, ma la Corte d’appello aveva riformato la decisione, ritenendo nulla la nomina perché avvenuta senza procedura ad evidenza pubblica e in attuazione di una legge regionale ritenuta incompatibile con la normativa statale; da ciò aveva fatto discendere l’insussistenza del credito nei confronti del Comune. I professionisti hanno quindi proposto ricorso per cassazione deducendo, in sintesi, che la Corte territoriale aveva erroneamente: a) trattato gli accordi di programma come atti di natura sostanzialmente negoziale anziché provvedimenti amministrativi; b) ritenuto che il Comune potesse far valere la illegittimità della nomina solo in sede amministrativa e non attraverso una caducazione automatica; c) disapplicato la legge regionale e, in sostanza, sindacato la sua legittimità costituzionale, potere riservato al giudice delle leggi; d) qualificato come nullità un vizio che, al più, integrava illegittimità del provvedimento amministrativo, non rilevabile d’ufficio e da far valere con tempestiva impugnazione.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che la Corte d’appello avesse esercitato un potere non spettantele, disapplicando la legge regionale come se fosse un atto amministrativo e sindacandone la compatibilità con la normativa statale e con la Costituzione, mentre il giudizio sulla legittimità costituzionale di una legge spetta alla Corte costituzionale. Ha inoltre osservato che gli accordi di programma tra pubbliche amministrazioni hanno natura pubblicistica e che l’eventuale illegittimità derivante dall’applicazione di una norma regionale non determina automaticamente la nullità dell’atto di nomina del collaudatore; al più integra un vizio di legittimità del provvedimento amministrativo, da far valere nei modi e nei tempi propri dell’impugnazione amministrativa. La sentenza impugnata è stata dunque cassata con rinvio alla Corte d’appello di Lecce per nuovo esame.

Norme richiamate

• art. 117 Cost.

  La competenza legislativa regionale non può essere direttamente annullata o disapplicata dal giudice ordinario; il controllo di compatibilità della legge con il riparto costituzionale delle competenze non spetta al giudice comune.

• art. 134 Cost.

  Il sindacato sulla legittimità costituzionale delle leggi è riservato alla Corte costituzionale.

• art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c.

  La violazione dei limiti della giurisdizione può essere fatta valere in cassazione anche quando il giudice ordinario abbia invaso la sfera riservata al legislatore o alla Corte costituzionale.

• art. 65, comma 1, Ord. Giud.

  La Corte di cassazione svolge funzione di controllo sul rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni.

• art. 111, comma 8, Cost.

  La funzione nomofilattica e di controllo sui limiti della giurisdizione è richiamata dalla Corte come base del sindacato sulle sentenze dei giudici ordinari e speciali.

• art. 21-septies L. 241/1990

  La nullità del provvedimento amministrativo è ipotesi tassativa e non comprende il caso del provvedimento adottato in base a norma poi ritenuta incostituzionale.

• art. 21-octies, comma 1, L. 241/1990

  L’errore nell’applicazione di una norma di legge, anche se incostituzionale, integra un vizio di legittimità e non una nullità del provvedimento.

• art. 15 L. 241/1990

  Gli accordi tra pubbliche amministrazioni sono richiamati come modello degli accordi di programma aventi natura pubblicistica.

• art. 27 L. 142/1990

  È richiamata quale base normativa degli accordi di programma come strumenti di coordinamento tra amministrazioni.

• art. 1321 c.c.

  La Corte esclude che l’atto di nomina dei collaudatori debba essere letto come negozio privato soggetto alla disciplina contrattuale.

• art. 1418 c.c.

  La nullità civilistica non è la categoria corretta per qualificare l’eventuale invalidità dell’atto amministrativo di nomina.

• art. 4 d.lgs. 163/2006

  Richiamato dalla Corte d’appello come norma statale in tema di affidamento degli incarichi, ma la Cassazione censura la modalità con cui tale contrasto è stato utilizzato per disapplicare la legge regionale.

• art. 91 d.lgs. 163/2006

  Richiamato dalla Corte d’appello per affermare la necessità di procedure ad evidenza pubblica.

• art. 120 d.lgs. 163/2006

  Richiamato dalla Corte d’appello come disposizione statale rilevante per l’affidamento dell’incarico di collaudo.

• art. 141 d.P.R. 554/1999

  Richiamato dalla Corte d’appello quale disciplina delle commissioni di collaudo e della loro nomina.

• art. 28, comma 4, L. 109/1994

  È richiamato per affermare che, già in precedente disciplina, le commissioni di collaudo erano nominate dalla stazione appaltante.

• art. 21, L.R. Puglia n. 13 del 2001

  È la norma regionale posta a base della nomina, che la Corte d’appello aveva ritenuto incompatibile con la normativa nazionale, mentre la Cassazione censura la tecnica decisoria impiegata.

Massime di principio

• Il giudice ordinario non può disapplicare o annullare una legge regionale per ritenuto contrasto con leggi statali, né può sostituirsi alla Corte costituzionale nel sindacato di legittimità costituzionale della norma.
• Se un atto amministrativo è stato adottato in attuazione di una legge poi ritenuta illegittima o incostituzionale, il vizio che ne deriva è normalmente un vizio di legittimità del provvedimento e non una nullità automatica, salvo espressa previsione di legge.
• Gli accordi di programma tra pubbliche amministrazioni hanno natura pubblicistica e la tutela delle posizioni soggettive lesive va ricercata attraverso gli strumenti propri del diritto amministrativo.
• L’eventuale illegittimità della nomina di un incaricato effettuata in esecuzione di un provvedimento amministrativo non consente di negare in via automatica il compenso per l’attività espletata se non attraverso una corretta verifica della validità e degli effetti dell’atto nei rimedi previsti dall’ordinamento.
• La Cassazione può censurare, ai sensi dell’art. 360, n. 1, c.p.c., anche le sentenze del giudice ordinario che invadano la sfera di attribuzioni riservata al legislatore o alla Corte costituzionale.

Come è indicizzato