Parere n. 745/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione del Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da una società proprietaria di un terreno nel Comune di Olbia contro la Regione Autonoma della Sardegna e il Comune di Olbia. La società ha impugnato la delibera regionale di approvazione del Piano Paesaggistico Regionale - primo ambito omogeneo - e gli atti connessi, sostenendo che il Piano avrebbe impedito la realizzazione di una lottizzazione già approvata dal Comune.

Vicenda fattuale e atti impugnati

La società era proprietaria di un terreno classificato in zona D3 e aveva ottenuto l’approvazione comunale di un piano di lottizzazione. Dopo la trasmissione del progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione, aveva chiesto più volte la sottoscrizione della convenzione di lottizzazione, senza tuttavia ottenere la conclusione dell’iter.

Dopo l’approvazione del Piano Paesaggistico Regionale, la società aveva appreso informalmente dal Comune che la convenzione non sarebbe stata sottoscritta perché la lottizzazione sarebbe stata incompatibile con il Piano. Sulla base di tale prospettazione, aveva impugnato:

• la delibera della Giunta regionale 5 settembre 2006, n. 36/7, di approvazione del Piano;
• il decreto del Presidente della Regione n. 82 del 7 settembre 2006, relativo alla pubblicazione della delibera;
• la delibera della Giunta regionale 24 maggio 2006, n. 22/3, di adozione del Piano;
• il decreto del Presidente della Regione n. 46 del 24 giugno 2006, relativo alla pubblicazione della delibera di adozione.

Motivi di ricorso

La società ha dedotto plurimi vizi, tra cui:

• eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento;
• incompetenza della Giunta regionale ad approvare un atto ritenuto avente natura prevalentemente regolamentare;
• violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento e degli artt. 135 e 143 del d.lgs. 42/2004;
• violazione degli artt. 41 e 42 Cost., in relazione alla compressione della capacità edificatoria, della proprietà e dell’iniziativa economica;
• illegittima istituzione e partecipazione al procedimento del Comitato scientifico e dei gruppi istruttori degli Uffici del Piano;
• violazione dell’art. 145, comma 2, del d.lgs. 42/2004, per mancato coordinamento con gli strumenti di pianificazione territoriale.

Il Consiglio di Stato non ha esaminato tali censure nel merito, poiché ha accolto l’eccezione preliminare relativa alla carenza di interesse.

Evoluzione del procedimento consultivo

Nel corso dell’esame il Consiglio di Stato ha adottato più pareri interlocutori, chiedendo di verificare la permanenza dell’interesse della ricorrente e di acquisire elementi sul mutato quadro normativo e giurisprudenziale in materia di pianificazione paesaggistica.

Sono stati richiamati, in particolare, gli interventi della Corte costituzionale sulle disposizioni della legge regionale Sardegna 13 luglio 2020, n. 21, tra cui le sentenze 23 dicembre 2021, n. 257, e 28 gennaio 2022, n. 24. La Regione Sardegna ha infine trasmesso una relazione nel 2025, eccependo anche l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.

Condizioni dell’azione e interesse a ricorrere

Il Collegio ha ricordato che le condizioni dell’azione nel processo amministrativo sono la legittimazione ad agire e l’interesse a ricorrere. L’interesse consiste nel vantaggio pratico e concreto che il ricorrente potrebbe ottenere dall’accoglimento dell’impugnazione e deve essere diretto, concreto, attuale e personale.

Tale requisito deve sussistere sia al momento della proposizione del ricorso sia al momento della decisione. Ai sensi dell’art. 100 c.p.c., applicabile al processo amministrativo attraverso l’art. 39, comma 1, c.p.a., spetta alla parte ricorrente fornire la prova della sussistenza dell’interesse ad agire.

Applicazione al caso concreto

Secondo il Consiglio di Stato, la società non aveva impugnato un provvedimento concretamente lesivo. Al momento della proposizione del ricorso esisteva soltanto la possibilità che il Comune non sottoscrivesse la convenzione di lottizzazione o non rilasciasse il titolo edilizio.

La società aveva quindi agito per tutelarsi da un danno futuro e meramente eventuale. Inoltre, non risultava adottato alcun atto espresso del Comune che individuasse una specifica disposizione del Piano immediatamente precettiva e direttamente impeditiva della lottizzazione.

Le informazioni informali ricevute dal Comune non erano sufficienti a dimostrare l’attualità della lesione. In assenza di un diniego formale, mancava il necessario atto applicativo dal quale potesse derivare un pregiudizio concreto.

Impugnazione degli atti generali di pianificazione

Il Piano Paesaggistico Regionale è stato qualificato come atto generale. Gli atti generali sono direttamente impugnabili soltanto quando contengano prescrizioni immediatamente lesive delle posizioni soggettive dei destinatari.

Quando, invece, l’atto generale non produce una lesione immediata, l’interesse a ricorrere si radica soltanto con l’adozione del successivo atto applicativo. Non è sufficiente una potenzialità lesiva ipotetica o futura.

Il Collegio ha pertanto rilevato che, ove il Comune avesse effettivamente negato la sottoscrizione della convenzione, la società avrebbe potuto impugnare tale diniego e contestare in quella sede anche l’illegittimità del Piano Paesaggistico Regionale.

Esito

Il Consiglio di Stato ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere dichiarato inammissibile per difetto originario di interesse concreto e attuale. La decisione è stata adottata senza esaminare nel merito le censure relative alla competenza della Giunta regionale, alla formazione e ai contenuti del Piano, alla partecipazione procedimentale e al coordinamento con la pianificazione territoriale.