Sentenza n. 162/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune, piccolo Comune montano con popolazione inferiore a 1.000 abitanti, ha contestato la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittimo il diniego alla prosecuzione autonoma della gestione del servizio idrico integrato. Con il primo motivo ha dedotto l'erronea interpretazione dell'art. 147, comma 2-bis, lettera a), d.lgs. n. 152/2006, sostenendo che il rinvio all'art. 148, comma 5, dovesse riferirsi alla formulazione originaria della disposizione, vigente quando la gestione autonoma era stata istituita, e che pertanto non fosse necessario il consenso dell'autorità d'ambito né la gestione dell'intero servizio. In subordine, ha sostenuto che il consenso dell'autorità d'ambito si sarebbe formato per silentium, a causa della protratta inerzia rispetto alle manifestazioni comunali di volontà di proseguire nella gestione autonoma. Con ulteriori censure ha contestato l'insussistenza dei requisiti previsti dall'art. 147, comma 2-bis, lettera b), deducendo che la mancanza della gestione diretta della depurazione, delle autorizzazioni allo scarico e al prelievo, il mancato rispetto dei criteri ARERA, le perdite idriche e la parziale installazione dei contatori non avrebbero giustificato il diniego. Ha inoltre prodotto documentazione in appello, assumendone l'ammissibilità ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a., per dimostrare l'inefficienza della gestione accentrata e l'adeguatezza di quella autonoma.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il principio generale sia quello dell'unicità e dell'accentramento della gestione del servizio idrico integrato, mentre la gestione autonoma costituisca un'eccezione tassativa. Il rinvio dell'art. 147, comma 2-bis, lettera a), all'art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006 deve essere riferito alla formulazione dell'art. 148, comma 5, risultante dalla novella del 2008, che richiedeva sia la gestione dell'intero servizio idrico integrato sia il previo consenso dell'autorità d'ambito. La gestione autonoma preesistente non consente quindi di prescindere dalle condizioni successivamente introdotte, salvo che ciò comporti un'applicazione retroattiva del requisito del consenso: il requisito opera per la verifica della salvaguardia secondo la disciplina vigente, non come imposizione retroattiva a gestioni pregresse. Nel caso concreto mancava il consenso dell'autorità d'ambito e non poteva formarsi un silenzio-assenso, poiché la materia riguarda ambiente e salute pubblica, ambiti nei quali l'art. 20, comma 4, l. n. 241/1990 esclude il silenzio significativo. Quanto alla lettera b) dell'art. 147, comma 2-bis, il Collegio ha ribadito che i requisiti di approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate, localizzazione delle sorgenti in aree protette o paesaggistiche, utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico devono sussistere cumulativamente. La gestione deve inoltre essere legittimamente istituita e consacrata in atti regolatori o provvedimenti amministrativi, non meramente esercitata di fatto. Le contestazioni dell'autorità d'ambito relative alle perdite idriche, al mancato rispetto dei criteri ARERA, alla mancata installazione di una quota significativa di contatori e all'assenza delle autorizzazioni allo scarico e al prelievo non erano state superate dal Comune e dimostravano l'inefficienza della gestione. L'adesione allo schema di convergenza ARERA non era sufficiente a sanare tali carenze. La documentazione prodotta in appello è stata ritenuta comunque priva di rilevanza dirimente, a prescindere dalla sua ammissibilità. Spese del grado d'appello compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 147, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006

  Sono fatte salve: a) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma nei comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del comma 5 dell'articolo 148; b) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici ...; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico.

  La gestione unica è la regola e le gestioni autonome costituiscono eccezioni tassative. Per la lettera a), il rinvio all'art. 148, comma 5, va inteso secondo la formulazione modificata nel 2008, comprensiva del requisito del previo consenso dell'autorità d'ambito. Per la lettera b), i requisiti devono sussistere cumulativamente.

• art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006, come modificato dall'art. 2, comma 14, d.lgs. n. 4/2008

  L'adesione alla gestione unica del servizio idrico integrato è facoltativa ... a condizione che gestiscano l'intero servizio idrico integrato, e previo consenso della Autorità d'ambito competente.

  La deroga alla gestione unica richiede congiuntamente la gestione dell'intero servizio idrico integrato e il consenso dell'autorità d'ambito; tale formulazione è quella cui rinvia l'art. 147, comma 2-bis.

• art. 149-bis, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  Nel rispetto ... del principio di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale.

  Esprime il principio generale di unicità della gestione del servizio idrico integrato nell'ambito territoriale ottimale.

• art. 20, comma 4, l. n. 241/1990

  Le disposizioni del presente articolo non si applicano ... agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la salute e la pubblica incolumità.

  In materia ambientale e di salute pubblica non può attribuirsi valore di silenzio-assenso all'inerzia dell'amministrazione; pertanto, il consenso dell'autorità d'ambito non può formarsi per silentium.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Richiamato dal Comune per sostenere l'ammissibilità dei documenti prodotti in appello; la sentenza non fonda su tale questione l'esito, ritenendo comunque la documentazione priva di rilevanza dirimente.

Massime di principio

• Nel servizio idrico integrato, la gestione unica e accentrata nell'ambito territoriale ottimale costituisce la regola, mentre la gestione autonoma comunale costituisce un'eccezione tassativa, non suscettibile di estensione analogica per il solo fatto che anche la gestione unitaria presenti inefficienze.
• Il rinvio dell'art. 147, comma 2-bis, lettera a), d.lgs. n. 152/2006 all'art. 148, comma 5, deve essere riferito alla formulazione di quest'ultima disposizione vigente dopo la novella del 2008; conseguentemente, la deroga alla gestione unica per i Comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti richiede la gestione dell'intero servizio idrico integrato e il previo consenso dell'autorità d'ambito.
• L'inerzia dell'autorità d'ambito non può determinare per silentium il consenso necessario alla prosecuzione della gestione autonoma del servizio idrico, poiché il silenzio-assenso non opera nei procedimenti riguardanti ambiente e salute pubblica.
• Ai fini della salvaguardia delle gestioni autonome ai sensi dell'art. 147, comma 2-bis, lettera b), d.lgs. n. 152/2006, i requisiti dell'approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate, della localizzazione delle sorgenti in aree protette o paesaggisticamente tutelate, dell'utilizzo efficiente della risorsa e della tutela del corpo idrico devono sussistere cumulativamente.
• La nozione di gestione idrica autonoma esistente comprende soltanto una gestione legittimamente istituita e documentata da atti regolatori o provvedimenti amministrativi; non è sufficiente una conduzione del servizio meramente fattuale.

Come è indicizzato