Cassazione Civile, Ordinanza n. 27011/2026 del 16/10/2026

Esito

La controversia

Il lavoratore, già dipendente della CTP Napoli S.p.A., aveva svolto negli anni 2009-2019, in forza di un provvedimento più volte prorogato, incarichi di coordinatore responsabile di strutture e segreterie di gruppi consiliari e di altri organi del Consiglio regionale campano. Per tali incarichi gli erano state corrisposte indennità previste dall’art. 58, comma 1, della l.r. Campania n. 10 del 2001. A seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 146 del 2019, che aveva dichiarato illegittimi i commi 2 e 4 dello stesso art. 58, istitutivi di fondi destinati al trattamento accessorio, la Regione gli intimò la restituzione di euro 118.476,33, riferiti al periodo 2009-2016 e determinati applicando una riduzione del 48,64% sull’importo complessivo di euro 243.555,11. Il lavoratore oppose l’ingiunzione. Il Tribunale di Napoli respinse l’opposizione, ritenendo legittima la ripetizione; la Corte d’appello di Napoli, con sentenza n. 3340/2025 depositata il 27 ottobre 2025, accolse invece l’appello del lavoratore, ritenendo che le indennità trovassero titolo nel comma 1, non colpito direttamente dalla declaratoria costituzionale, e fossero imputate a capitoli di bilancio distinti dai fondi dichiarati illegittimi. La Regione ricorse per cassazione con quattro motivi: 1) violazione dell’art. 115 c.p.c., contestando l’accertamento secondo cui le somme provenivano da capitoli autonomi e sostenendo che erano state finanziate dal Fondo istituito dalla l.r. n. 20 del 2002; 2) violazione degli artt. 2, comma 3, e 45, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 2033 c.c., perché le indennità non erano previste da una fonte statale o dalla contrattazione collettiva e dovevano essere restituite; 3) violazione dell’art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 2033 c.c., censurando l’esclusione del potere dell’amministrazione di recuperare individualmente le somme; 4) violazione del giudicato, per mancata impugnazione della statuizione di primo grado sul diritto alla ripetizione delle somme asseritamente corrisposte ai sensi dell’art. 58, comma 2, nel periodo di vigenza della disposizione.

La decisione

La Cassazione ha accolto i primi tre motivi e dichiarato assorbito il quarto. Ha ritenuto che l’interpretazione dell’art. 58 dovesse essere sistematica e considerare la disciplina complessiva delle indennità e dei fondi: le successive novelle avevano assimilato l’indennità del comma 1 agli altri trattamenti accessori finanziati dai fondi, sicché la declaratoria d’illegittimità costituzionale dei commi 2 e 4 aveva privato di base normativa e contabile tutti gli emolumenti previsti dall’art. 58, anche se il comma 1 non era stato direttamente dichiarato incostituzionale. L’imputazione contabile a capitoli diversi non poteva mutare la natura dell’emolumento né sottrarlo alla verifica della sua legittima fonte. La Corte ha inoltre escluso che le condizioni e le modalità di recupero previste dall’art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001 per gli indebiti derivanti da contrattazione integrativa si applichino all’erogazione divenuta indebita per effetto della declaratoria d’incostituzionalità di una legge regionale; il recupero individuale resta regolato dall’art. 2033 c.c. La sentenza d’appello è stata cassata senza rinvio e, decidendo nel merito, è stata rigettata l’originaria opposizione del lavoratore all’ingiunzione di pagamento. Le spese dei gradi di merito sono state compensate; il controricorrente è stato condannato alle spese di cassazione, liquidate in euro 4.000 per compensi, oltre spese forfettarie del 15%, euro 200 per esborsi e accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 58, comma 1, l.r. Campania n. 10 del 2001

  Dunque, la novellazione dei commi 2 e 3 dell’art. 58 ha determinato una diversa configurazione dell’indennità del comma 1, nella sostanza assimilando la stessa alle altre indennità gravanti sui Fondi novellati, in ragione degli unitari criteri di distribuzione delle risorse, di talché il venir meno dei Fondi per effetto della sentenza della Corte costituzionale non può non spiegare effetti anche sull’indennità in questione.

  L’indennità del comma 1 va interpretata nel contesto dell’intera disciplina dell’art. 58: le novelle che hanno collegato il trattamento accessorio ai fondi hanno assimilato tale indennità alle altre erogazioni finanziate dai fondi, con la conseguenza che il venir meno di questi ultimi ne incide anche la base normativa e contabile.

• art. 58, commi 2 e 4, l.r. Campania n. 10 del 2001

  È allora evidente che, pur in assenza di una diretta declaratoria di illegittimità costituzionale del comma 1 dell’art. 58, la sentenza della Corte costituzionale ha privato di base normativa e contabile tutti gli emolumenti previsti dall’art. 58 e non solo quelli finanziati con i fondi legge 20 e legge

  La declaratoria d’illegittimità costituzionale dei commi istitutivi dei fondi, letta alla luce della complessiva disciplina degli emolumenti dell’art. 58, priva di base normativa e contabile tutti gli emolumenti previsti da quell’articolo, non soltanto quelli formalmente imputati ai fondi.

• art. 2033 c.c.

  Come è reso chiaro dal riferimento alla sessione negoziale successiva, si tratta di una modalità di recupero che interviene sul bilancio dell’ente, prevedendo che le somme erogate indebitamente siano compensate altrimenti in sede di contrattazione integrativa, ma che certo non esclude nel frattempo il recupero su base individuale ex art. 2033 c.c.

  Il recupero previsto in sede di contrattazione integrativa opera sul bilancio dell’ente e non esclude la ripetizione individuale delle somme indebitamente corrisposte secondo l’art. 2033 c.c.

• art. 40, comma 3-quinquies, d.lgs. n. 165 del 2001

  Se l’indebito è derivato dal venir meno, per effetto della declaratoria di illegittimità costituzionale, della norma che sorreggeva l’erogazione dell’indennità e non già dalla nullità del contratto integrativo, neanche le modalità di recupero delle somme possono essere quelle fissate dal legislatore per questa seconda ipotesi.

  Le regole e le modalità di recupero dell’art. 40, comma 3-quinquies, riguardano gli indebiti derivanti da violazioni commesse nell’ambito della contrattazione integrativa e non si estendono automaticamente agli emolumenti divenuti indebiti per la declaratoria d’illegittimità costituzionale della legge regionale che ne disponeva l’erogazione.

• artt. 2 e 45, d.lgs. n. 165 del 2001

  Va, infatti, ricordato che, da un lato, gli artt. 2 e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001 demandano alla contrattazione collettiva il compito di disciplinare il trattamento economico fondamentale ed accessorio dei pubblici dipendenti e che, dall’altro lato, l’art. 48 del d.lgs. n. 165 del 2001 delinea un sistema nel quale le risorse da destinare alla contrattazione nazionale ed a quella integrativa devono trovare allocazione in appositi fondi e capitoli di bilancio oggetto del previo controllo di compatibilità dei costi con le esigenze di bilancio.

  Il trattamento economico fondamentale e accessorio dei dipendenti pubblici è rimesso alla contrattazione collettiva; le risorse destinate alla contrattazione nazionale e integrativa devono essere allocate in appositi fondi e capitoli di bilancio sottoposti al controllo di compatibilità finanziaria.

• art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.

  A questa materia, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014), deve ricondursi la disciplina del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti pubblici e quindi anche regionali, «retta dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione collettiva» nazionale, cui la legge dello Stato rinvia (sentenza n. 196 del 2018)

  La disciplina del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti pubblici, compresi quelli regionali, rientra nella competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile ed è regolata dalle disposizioni civilistiche e dalla contrattazione collettiva nazionale.

• art. 81 Cost.

  Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull’equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.

  L’istituzione regionale di trattamenti accessori non autorizzati dalla disciplina statale non può trovare legittima copertura finanziaria e viola l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

• art. 97, primo comma, Cost.

  Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull’equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.

  La spesa per trattamenti accessori introdotti senza autorizzazione statale può compromettere l’equilibrio di bilancio e la sostenibilità del debito, in contrasto con i principi costituzionali richiamati.

• art. 115 c.p.c.

  Deve essere, pertanto, condivisa, la tesi esposta dalla Regione, in aggiunta al richiamo all’art. 115, c.p.c., che in sé risulta non conferente, con il primo motivo, secondo cui «il finanziamento delle contestate indennità è avvenuto attraverso il suddetto Fondo di cui al comma 2 della L.R. n. 20/2002».

  Il richiamo all’art. 115 c.p.c. è stato ritenuto non conferente rispetto alla censura; la conclusione sul finanziamento delle indennità è stata accolta sulla base della ricostruzione normativa e del quadro complessivo della vicenda.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  Va premesso che, venendo in rilievo disposizioni regionali su cui questa Corte si è di recente già pronunciata, si richiamano integralmente ai sensi dell’art. 118 disp. att. c.p.c., e vi si fa rinvio condividendoli, i principi già enunciati da questa Corte con la sentenza n. 20482 del 2026

  La Corte può richiamare integralmente, ai sensi dell’art. 118 disp. att. c.p.c., principi già enunciati in una propria decisione precedente e condivisi nel caso in esame.

• art. 27, l. n. 87 del 1953

  La Corte territoriale respingeva altresì l’argomento della difesa della Regione, secondo cui anche le indennità erogate a Costanzo presentavano i medesimi profili di contrasto con l’ordinamento e, in particolare, con l’art. 117 Cost., tali da giustificare l’azione di ripetizione intrapresa, osservando che un’interpretazione estensiva delle pronunce di incostituzionalità introdurrebbe un elevato grado di incertezza nei rapporti giuridici e che una simile operazione è riservata esclusivamente alla Corte costituzionale ai sensi dell’art. 27 della l. n. 87 del 1953.

  Il riferimento è riportato nella ricostruzione della motivazione d’appello, ma la Cassazione non fonda su questa disposizione la propria ratio decidendi; non ne ricava quindi un principio autonomo.

Massime di principio

• La disciplina di un trattamento accessorio previsto da una legge regionale va interpretata considerando unitariamente la norma attributiva dell’emolumento e le disposizioni che ne regolano finanziamento e distribuzione; le modifiche che collegano l’indennità a fondi comuni possono incidere anche su emolumenti formalmente previsti da una disposizione non direttamente dichiarata incostituzionale.
• La declaratoria d’illegittimità costituzionale delle norme regionali istitutive dei fondi per trattamenti accessori, quando la disciplina complessiva collega a quei fondi anche l’indennità controversa, priva l’erogazione di base normativa e contabile; la diversa imputazione a capitoli di bilancio interni non modifica la natura dell’emolumento né la legittimità della sua fonte.
• Le modalità di recupero previste dall’art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001 per gli indebiti derivanti dalla contrattazione integrativa non si applicano all’indebito originato dal venir meno, per declaratoria d’incostituzionalità, della legge che sorreggeva direttamente l’erogazione.
• Il recupero sul bilancio dell’ente previsto dall’art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001 non esclude la ripetizione individuale delle somme indebitamente percepite ai sensi dell’art. 2033 c.c.

Come è indicizzato