Sentenza n. 827/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego del nulla osta dell’Ente Parco e il conseguente diniego del permesso di costruire. Ha dedotto, anzitutto, la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, poiché l’Ente Parco non avrebbe comunicato i motivi ostativi prima dell’adozione del diniego, impedendole di dimostrare la propria qualità di proprietaria e conduttrice in economia del fondo. Nel merito, ha contestato l’assunto secondo cui gli interventi di demolizione e ricostruzione sarebbero consentiti dal Piano del Parco soltanto in presenza della qualifica di imprenditore agricolo, sostenendo che tale requisito non sarebbe necessario per il proprietario del fondo e, comunque, riguarderebbe la nuova costruzione della residenza dell’imprenditore agricolo, non la riqualificazione di un fabbricato esistente senza aumento di volumetria. Ha inoltre dedotto l’illegittimità derivata del diniego comunale. L’Ente Parco ha sostenuto che nella zona C1 sarebbero ordinariamente consentiti soltanto gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo, mentre la demolizione e ricostruzione, rientrante nella ristrutturazione edilizia, sarebbe ammissibile solo in funzione degli usi agricoli, agrituristici o della residenza dell’imprenditore agricolo. Ha negato anche la violazione dell’art. 10-bis, rilevando di non avere ricevuto osservazioni e sostenendo che il procedimento fosse condotto dal Comune.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso con sentenza semplificata, ritenendo assorbente la censura relativa alla violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990. Il diniego dell’Ente Parco era stato adottato senza previa comunicazione dei motivi ostativi, sebbene il nulla osta ex art. 13 l. 394/1991 costituisca un atto immediatamente lesivo e autonomamente impugnabile, inserito in un procedimento a istanza di parte. La comunicazione dei motivi ostativi è stata ritenuta compatibile anche con il procedimento di rilascio del nulla osta, che comporta valutazioni discrezionali tecniche. Il contraddittorio avrebbe potuto consentire alla ricorrente di chiarire che, secondo la normativa applicabile, il requisito rilevante poteva essere la conduzione del fondo e non necessariamente la qualifica soggettiva di imprenditore agricolo. Il giudice ha sottolineato che la violazione dell’art. 10-bis non è neutralizzata dall’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, il cui ultimo periodo esclude espressamente l’applicazione della regola di non annullabilità ai provvedimenti adottati in violazione dell’art. 10-bis. Per tale ragione ha annullato il diniego del nulla osta e, per invalidità derivata, anche il diniego comunale del permesso di costruire. Le spese sono state integralmente compensate in ragione del carattere meramente procedimentale della violazione.

Norme richiamate

• art. 13 l. 394/1991

  Il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco è sottoposto al preventivo nulla osta dell’Ente parco. Il nulla osta verifica la conformità tra le disposizioni del piano e del regolamento e l’intervento ed è reso entro sessanta giorni dalla richiesta. Decorso inutilmente tale termine il nulla osta si intende rilasciato. Il diniego, che è immediatamente impugnabile, è affisso contemporaneamente all’albo del comune interessato e all’albo dell’Ente parco e l’affissione ha la durata di sette giorni.

  Il nulla osta dell’Ente Parco è un atto immediatamente lesivo e autonomamente impugnabile prima e a prescindere dall’adozione dell’atto conclusivo del procedimento autorizzatorio.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda, assegnando il termine di dieci giorni per presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti.

  La comunicazione dei motivi ostativi è applicabile al procedimento di rilascio del nulla osta ex art. 13 l. 394/1991 e serve a garantire una partecipazione effettiva e collaborativa dell’istante, anche quando l’amministrazione esercita valutazioni discrezionali tecniche.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis.

  L’eccezione prevista per la violazione dell’art. 10-bis impedisce di escludere l’annullamento sulla base della dimostrazione che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 12 l. 394/1991

  In zona C1 sono ammessi gli interventi autorizzati ai sensi delle lettere a), b) e c) del primo comma dell’articolo 31 della citata legge n. 457 del 1978, salvo l’osservanza delle norme di piano sulle destinazioni d’uso.

  La disposizione è richiamata dall’Ente Parco per sostenere la limitazione degli interventi edilizi ammessi nella zona C1; la sentenza non definisce nel merito l’esatta portata di tale limitazione, decidendo la controversia sulla violazione dell’art. 10-bis.

• art. 3, comma 1, lett. d, d.P.R. 380/2001

  Gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti rientrano nella ristrutturazione edilizia.

  La qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia è richiamata nella prospettazione dell’Ente Parco, ma la questione sostanziale è assorbita dall’accoglimento della censura procedimentale.

Massime di principio

• Il nulla osta dell’Ente Parco previsto dall’art. 13 l. 394/1991 è un atto immediatamente lesivo e autonomamente impugnabile, anche prima e indipendentemente dall’adozione del provvedimento conclusivo comunale.
• La comunicazione dei motivi ostativi prevista dall’art. 10-bis l. 241/1990 si applica anche al procedimento di rilascio del nulla osta dell’Ente Parco, compreso quando l’esercizio del potere comporta valutazioni discrezionali tecniche.
• L’omessa comunicazione dei motivi ostativi determina una violazione sostanziale del principio di partecipazione quando l’interessato avrebbe potuto fornire elementi idonei a incidere sulle ragioni del diniego e sulla completezza dell’istruttoria.
• La regola di non annullabilità per vizi procedimentali prevista dall’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 non è applicabile al provvedimento adottato in violazione dell’art. 10-bis, anche quando l’amministrazione sostenga che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.
• L’annullamento del nulla osta presupposto comporta l’invalidità derivata del diniego comunale del permesso di costruire adottato sulla base del diniego dell’Ente Parco.

Come è indicizzato