Sentenza n. 16791/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la chiusura della struttura e gli atti presupposti, deducendo: 1) violazione dell’art. 13, commi 1, lettera c), e 2, della l.r. Lazio n. 41/2003 e dell’art. 17, comma 5, della l.r. Lazio n. 16/2026, oltre a contraddittorietà, perché il Comune avrebbe disposto la chiusura senza previamente adottare le misure di protezione degli ospiti, che la ricorrente riteneva dovessero gravare sull’amministrazione; 2) violazione degli artt. 7, 8 e 10 della l. n. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio e omessa attivazione del contraddittorio procedimentale; 3) difetto di istruttoria e motivazione, violazione di proporzionalità e buon andamento, irragionevolezza e contraddittorietà, in relazione al termine di 30 giorni, ritenuto insufficiente per trasferire gli anziani, alcuni affetti da patologie complesse. La società ha inoltre rappresentato di avere in corso il procedimento autorizzatorio e sostenuto che la struttura possedeva sostanzialmente i requisiti igienico-sanitari.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendolo manifestamente infondato. Ha rilevato che era pacifica l’assenza dell’autorizzazione comunale richiesta per l’apertura e l’esercizio della struttura e che, nonostante l’abrogazione formale della l.r. Lazio n. 41/2003 dal 15 luglio 2026, le relative disposizioni continuavano ad applicarsi, per effetto della disciplina transitoria della l.r. n. 16/2026, fino all’adozione delle deliberazioni regionali previste. Quanto al primo motivo, ha interpretato l’art. 13, comma 2, nel senso che il Comune deve adottare misure a tutela degli ospiti, ma non è tenuto a sostenerne in via esclusiva gli oneri: questi ricadono sul soggetto privato responsabile dell’esercizio abusivo, ferma la funzione comunale di indirizzo e controllo. La chiusura prevista dall’art. 13, comma 1, lettera c), è obbligatoria e vincolata una volta accertata l’assenza del titolo. Il motivo procedimentale è stato respinto perché, trattandosi di attività vincolata, opera l’art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990: l’omissione delle garanzie procedimentali non comporta annullabilità quando il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Il precedente invocato dalla ricorrente è stato ritenuto inconferente; il TAR ha inoltre evidenziato l’assenza dell’autorizzazione e di un’istanza agli uffici, la mancanza della segnalazione certificata di agibilità, la portata limitata del precedente parere igienico-sanitario e la presenza di un cantiere, rilevante per l’esigenza di agire con celerità. Il motivo sul termine di 30 giorni è stato respinto perché la ricorrente non ha provato la sua manifesta incongruità e la relazione medico-sanitaria prodotta non escludeva la possibilità del trasferimento. Il Comune potrà comunque valutare, in sede esecutiva e in collaborazione con la società, gli interessati e i familiari, eventuali rimodulazioni delle misure e delle cautele per tutelare gli ospiti. Spese a carico della ricorrente, liquidate in euro 4.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 3 l.r. Lazio 41/2003

  L’apertura delle strutture socio-sanitarie, in definitiva, presuppone il rilascio di un’autorizzazione richiesta ai Comuni e da questi rilasciata in favore dei soggetti richiedenti.

  L’apertura e l’esercizio delle strutture socio-assistenziali sono subordinati al rilascio dell’autorizzazione comunale.

• art. 4 l.r. Lazio 41/2003

  L'apertura e il funzionamento delle strutture a ciclo residenziale o semiresidenziale di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), gestite da soggetti pubblici o privati, sono subordinate ad un'unica autorizzazione, necessaria anche in caso di modifiche alle strutture o ai servizi prestati.

  L’autorizzazione è necessaria per l’apertura e il funzionamento delle strutture residenziali o semiresidenziali, anche quando siano gestite da soggetti privati.

• art. 18 l.r. Lazio 16/2026

  Pertanto, ai fini della controversia di cui trattasi, continua ad applicarsi, fra l’altro, l’art.13 della l.r. n.41/2003.

  In attesa delle deliberazioni regionali previste dalla nuova legge, continuano ad applicarsi le disposizioni previgenti relative ai procedimenti di autorizzazione e accreditamento, compreso l’art. 13 della l.r. n. 41/2003.

• art. 13, comma 1, lettera c), l.r. Lazio 41/2003

  l’ar.13, co.1, lett. c) della l.r. n.41/2003 prevede che, in ipotesi di apertura e funzionamento delle strutture in assenza di autorizzazione, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di euro 5.000,00 ad un massimo di euro 25.000,00 nonché la chiusura dell'attività, la quale, pertanto costituisce sanzione a carattere obbligatorio e vincolato per la p.a. che abbia accertato l’assenza del titolo;

  Accertata l’apertura o l’esercizio senza autorizzazione, la chiusura dell’attività è una conseguenza obbligatoria e vincolata, cui si accompagna la sanzione pecuniaria prevista.

• art. 13, comma 2, l.r. Lazio 41/2003

  La disposizione impone certamente al comune l’adozione di misure volte alla protezione degli ospiti indebitamente ivi assistiti, ma non pone a carico degli enti locali l’assunzione dei relativi oneri.

  Il Comune deve assicurare l’adozione di misure di tutela degli ospiti in occasione della chiusura, ma la norma non trasferisce sull’ente locale gli oneri di sistemazione e ricollocazione che competono al soggetto responsabile dell’attività abusiva.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Devesi dunque dare applicazione al consolidato orientamento giurisprudenziale in forza del quale, negli atti a contenuto vincolato, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento dequota a mera irregolarità non invalidante (cfr., quam multis, Consiglio di Stato, 2.1.2022, n.24).

  Negli atti vincolati, l’omessa comunicazione di avvio non determina annullabilità quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 7, comma 1, l. 241/1990

  la presenza di un cantiere aperto in loco suggeriva, senza dubbio, l’onere di provvedere con celerità per ragioni di sicurezza, circostanza che ex sé elide l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento (rif. art.7, co.1 L.n.241/90).

  Nel caso concreto, l’esigenza di intervenire con celerità per ragioni di sicurezza connessa alla presenza del cantiere escludeva l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento.

• art. 60 c.p.a.

  Alla camera di consiglio del 21 ottobre 2026 la causa veniva quindi trattenuta in decisione, previo avviso del Collegio alle parti di possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ex art.60 cpa.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti nella camera di consiglio.

• art. 193 r.d. 773/1931 (T.U.L.P.S.)

  Infine, va sottolineato che l’ordinamento, in subiecta materia, non contempla forme di sanatoria per l’esercizio dell’attività sanitaria-assistenziale priva del relativo titolo, come si ricava anche dal disposto di cui all’art.193 T.u.l.p.s. (ma vedi anche art.8-ter d.lgs.n.502/92), secondo cui “Nessuno può aprire o mantenere in esercizio ambulatori, ….case o pensioni per gestanti, senza speciale autorizzazione del prefetto… (oggi di competenza comunale).

  Il TAR richiama la disciplina autorizzatoria per escludere che l’esercizio dell’attività priva del titolo possa essere sanato.

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  Infine, va sottolineato che l’ordinamento, in subiecta materia, non contempla forme di sanatoria per l’esercizio dell’attività sanitaria-assistenziale priva del relativo titolo, come si ricava anche dal disposto di cui all’art.193 T.u.l.p.s. (ma vedi anche art.8-ter d.lgs.n.502/92), secondo cui “Nessuno può aprire o mantenere in esercizio ambulatori, ….case o pensioni per gestanti, senza speciale autorizzazione del prefetto… (oggi di competenza comunale).

  La disposizione è richiamata, insieme all’art. 193 T.U.L.P.S., a sostegno dell’assenza di forme di sanatoria per l’attività sanitaria-assistenziale esercitata senza il titolo prescritto.

Massime di principio

• Quando la legge regionale prevede la chiusura di una struttura socio-assistenziale esercitata senza autorizzazione, accertata l’assenza del titolo la chiusura costituisce misura obbligatoria e vincolata per il Comune.
• La disposizione che impone al Comune di adottare misure per tutelare gli ospiti di una struttura chiusa non pone, di per sé, a carico dell’ente locale gli oneri della loro sistemazione: tali oneri restano riferibili al soggetto privato responsabile dell’attività esercitata abusivamente, ferma la funzione comunale di controllo e tutela.
• Per i provvedimenti vincolati, l’omissione delle garanzie procedimentali non comporta annullabilità quando sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, secondo l’art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990.
• Chi contesta l’incongruità del termine assegnato per trasferire gli ospiti di una struttura deve fornire elementi idonei a dimostrare che esso sia manifestamente inadeguato; resta possibile una rimodulazione delle modalità esecutive, concordata dall’amministrazione con gli interessati, quando necessaria per tutelare gli ospiti.

Come è indicizzato