Parere n. 1721/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente, subentrata nel 2010 alla Cooperativa Habitat nel programma di recupero della Corte San Donato e nei relativi diritti, aveva contestato la mancata previsione nel POC dei diritti edificatori compensativi previsti dall’accordo urbanistico del 23 ottobre 2008. In forza dell’accordo, la dante causa e poi la ricorrente avevano assunto l’obbligo di cedere al Comune le aree necessarie alla realizzazione della rotatoria di via Passerotta; la ricorrente aveva realizzato l’opera a proprie spese e trasferito le aree al Comune. I motivi deducevano violazione della disciplina regionale sugli accordi urbanistici, difetto di istruttoria e motivazione, falsità dei presupposti, illogicità e disparità di trattamento, lesione dell’affidamento, della proporzionalità, della correttezza e della buona fede, nonché violazione degli artt. 1 e 2 della l. 241/1990 e dell’art. 97 Cost. Il Comune eccepiva l’inammissibilità per alternatività con un giudizio pendente davanti al TAR Emilia-Romagna e per carenza d’interesse; nel merito sosteneva la discrezionalità delle scelte urbanistiche e la cessazione dell’efficacia delle previsioni del RUE. Era inoltre in esame la rilevanza della sentenza del TAR Emilia-Romagna n. 360 del 14 aprile 2025, che aveva riconosciuto l’efficacia della convenzione del 2008 e accertato l’inadempimento comunale, con appello pendente.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità per violazione del principio di alternatività: i giudizi non avevano identità di oggetto né riguardavano atti distinti collegati da un rapporto di presupposizione. Il giudizio davanti al TAR verteva sulla responsabilità del Comune per l’inadempimento dell’accordo e, in via subordinata, sull’impugnazione della variante RUE del 2017; il ricorso straordinario riguardava invece la deliberazione del 2021 di approvazione del POC. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto fondato. Pur essendo le scelte di pianificazione caratterizzate da ampia discrezionalità, l’esistenza di un affidamento qualificato derivante da un accordo urbanistico attuato dal privato impone una motivazione specifica sulle prevalenti ragioni pubbliche che giustifichino il sacrificio della posizione consolidata. Il Comune aveva ricevuto la rotatoria e le relative aree senza riconoscere la controprestazione edificatoria pattuita; inoltre, non risultava adottato un espresso atto di recesso o revoca dell’accordo, né una revoca poteva desumersi implicitamente dalla variante. La disciplina regionale richiedeva di considerare gli accordi privati preesistenti e le posizioni giuridiche qualificate. Sono state ritenute non persuasive le difese comunali fondate sul contenimento del consumo di suolo, sulla mancata attivazione della società e sulla scadenza dei benefici, anche in ragione della clausola del RUE che faceva salvi gli accordi, gli impegni e gli atti già stipulati. Le residue censure sono state assorbite. Il parere è quindi favorevole all’accoglimento del ricorso, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione nel rispetto dei rilievi esposti.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Che la doglianza di illegittimità degli atti impugnati per violazione del principio del legittimo affidamento, sancito dall'art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990 sia condivisibile emerge dalle seguenti considerazioni.

  Il principio del legittimo affidamento rileva quando il privato abbia consolidato una posizione qualificata sulla base dell’accordo e abbia adempiuto agli obblighi assunti, sicché l’amministrazione non può disconoscerne gli effetti senza adeguata giustificazione.

• art. 11, comma 4, l. 241/1990

  Peraltro, laddove l’Amministrazione comunale avesse voluto per sopravvenute ragioni di interesse pubblico disattendere il contenuto della convenzione, avrebbe potuto e dovuto esercitare il potere tipico di recesso, ovvero di revoca riconosciuto dall’art. 11, comma 4, L. n. 241/90, revoca che non è rinvenibile nella delibera consiliare n. 59/2017, né può desumersi in via implicita dal relativo contenuto, dovendo il potere di autotutela con funzione di riesame estrinsecarsi in forma espressa nel necessario rispetto delle garanzie anche procedimentali previste dall’ordinamento (ex multis Cons. Stato, sez. VI, 21 ottobre 2021, n. 7059) non essendo ammissibile una revoca in forma implicita.

  Il recesso o la revoca di un accordo non possono essere ricavati implicitamente da una successiva variante urbanistica: l’esercizio del potere deve essere espresso e rispettare le garanzie procedimentali.

• art. 18 l.r. Emilia-Romagna 24 marzo 2000, n. 20

  Tale atto veniva stipulato in data 23 ottobre 2008, recependo gli impegni assunti dalla Cooperativa che avrebbe ceduto al Comune i terreni per la realizzazione dell’infrastruttura stradale denominata Via Passerotta, dietro riconoscimento dei diritti edificatori compensativi.

  L’accordo urbanistico ex art. 18, una volta stipulato e attuato dal privato, fonda una posizione qualificata che deve essere considerata nella successiva attività di pianificazione e non può essere disattesa senza un atto espresso e un’adeguata motivazione.

• art. 4, comma 2, l.r. Emilia-Romagna 21 dicembre 2017, n. 24

  Senza tenere conto inoltre di quanto previsto dell’art. 4, co. 2, della L.R. 24/2017, che imponeva alle Amministrazioni di tenere precipuamente conto “degli accordi con i privati antecedentemente stipulati ai sensi dell’art. 18 della legge regionale n. 20 del 2000” e “di ogni altro atto o fatto da cui derivi, secondo la disciplina vigente, una specifica posizione giuridica differenziata e qualificata del privato; ciò avrebbe dovuto comportare che il Comune, sul presupposto dell’esistenza di un preciso accordo urbanistico, delineasse il POC impugnato prendendo in considerazione, nell’istruttoria procedimentale e nella successiva proposta di deliberazione, le aree di proprietà della società ricorrente.

  Nel dare attuazione alla nuova disciplina urbanistica regionale, l’amministrazione deve considerare gli accordi stipulati ai sensi della precedente legge urbanistica e ogni altro elemento da cui derivi una posizione giuridica differenziata e qualificata, valutandoli nell’istruttoria e nella proposta di pianificazione.

• art. 32, commi 11, 12 e 13, RUE del Comune di Granarolo

  Ai fini delle limitazioni di cui ai punti 11, 12, e della possibilità, attraverso accordi di “mutuo soccorso”, di traslare i fabbricati di cui al punto 1 all’interno della fascia H11 in altre proprietà... sono fatti salvi i procedimenti in corso, gli impegni assunti, gli accordi, le convenzioni, gli atti unilaterali d’obbligo, i preliminari e gli atti di trasferimento immobiliari aventi per oggetto tali compensazioni intervenuti e stipulati con data certa prima dell’adozione della variante rue 2015.

  La disciplina del RUE faceva salvi gli impegni e gli accordi già stipulati prima dell’adozione della variante, sicché la scadenza delle previsioni generali sui benefici della fascia H11 non poteva travolgere automaticamente la convenzione preesistente.

• art. 3-bis d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  per gli “edifici esistenti non più compatibili con gli indirizzi della pianificazione”, tale principio è stato positivizzato dall’art. 3-bis del d.P.R. n. 380/2001, introdotto dal d.l. n. 133/214.

  La disposizione è richiamata a conferma del principio per cui gli strumenti urbanistici non impongono la rimozione di opere già realizzate conformemente alla disciplina previgente e ammettono interventi conservativi sul patrimonio edilizio esistente.

Massime di principio

• Le scelte urbanistiche, pur espressione di ampia discrezionalità, richiedono una motivazione specifica quando incidono su un affidamento qualificato del privato fondato su una posizione consolidata, come un accordo urbanistico già attuato.
• Quando il privato ha adempiuto alla propria prestazione prevista da un accordo urbanistico, cedendo aree o realizzando opere pubbliche in cambio di diritti edificatori compensativi, l’amministrazione non può negare la controprestazione senza individuare e motivare prevalenti ragioni di interesse pubblico.
• La successiva pianificazione urbanistica non vale, di per sé, come revoca implicita di un accordo: il recesso o la revoca devono essere esercitati in modo espresso e nel rispetto delle garanzie procedimentali.
• Nel pianificare in attuazione della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, il Comune deve tenere conto degli accordi urbanistici precedentemente stipulati e di ogni atto o fatto che abbia consolidato una posizione qualificata del privato.
• Il principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale non preclude i rimedi quando i giudizi hanno oggetti diversi e non investono atti tra loro collegati da un nesso di presupposizione.

Come è indicizzato