Sentenza n. 785/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, prima classificata nel lotto 2 della procedura aperta per la manutenzione del verde pubblico, aveva indicato nel modello di offerta economica un ribasso del 25,21%, calcolato sull’importo del servizio al netto dei costi della manodopera, ritenuti non ribassabili. A seguito dei chiarimenti richiesti dal RUP, aveva precisato che lo sconto in valore assoluto era pari a euro 86.776,29 e che, rapportato all’intero importo del servizio comprensivo della manodopera, corrispondeva al 10,87%. La stazione appaltante l’ha esclusa ritenendo che avesse violato la lex specialis, applicato il ribasso su una base di calcolo errata e modificato l’offerta attraverso l’indicazione di una percentuale diversa. Con il primo motivo la ricorrente ha sostenuto che l’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023 imponesse di escludere i costi della manodopera dall’importo ribassabile. Con il secondo motivo ha dedotto che i dati contenuti nell’offerta consentissero di correggere la percentuale mediante una semplice riparametrazione matematica, senza modificare la volontà negoziale né l’importo dello sconto. Con il terzo motivo ha invocato i principi di buona fede, legittimo affidamento e fiducia. I motivi aggiunti hanno impugnato, in via derivata, l’aggiudicazione del lotto a favore dell’altro concorrente, chiedendo anche l’inefficacia del contratto e il subentro.

La decisione

Il TAR ha respinto il primo motivo, chiarendo che l’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023 impone alla stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera, ma non li sottrae necessariamente dall’importo complessivo sul quale viene calcolato il ribasso. I costi della manodopera restano inclusi nella base di gara e l’operatore può, nei limiti previsti dalla norma, dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale; non è però obbligato a ridurre in concreto tale voce se intende mantenerla invariata. Il secondo motivo è stato accolto. Il Collegio ha ritenuto che l’offerta, il modello economico e i chiarimenti resi in sede procedimentale individuassero con certezza lo sconto in valore assoluto, pari a euro 86.776,29, e consentissero di ricavare mediante una mera operazione matematica la percentuale corretta, pari al 10,87%, da rapportare all’intero importo del servizio comprensivo dei costi della manodopera e al netto dei costi della sicurezza interferenziale. Tale operazione non costituisce integrazione, riformulazione o modifica sostanziale dell’offerta, poiché mantiene invariati l’importo dello sconto, il costo complessivo dichiarato e le singole componenti economiche. La stazione appaltante avrebbe quindi dovuto rettificare la percentuale e riammettere la concorrente, senza imporle di ribassare effettivamente i costi della manodopera. Sono stati annullati il provvedimento di esclusione e l’aggiudicazione, con obbligo di rinnovare parzialmente la procedura, rettificare la percentuale di ribasso e procedere alle verifiche necessarie e a una nuova aggiudicazione. Il terzo motivo è stato assorbito. Le domande di declaratoria di inefficacia del contratto e di subentro sono state dichiarate improcedibili allo stato, non essendo provata la stipulazione del contratto e non essendo ancora certo l’esito della rinnovata procedura. Le spese sono state compensate per metà e poste per la restante metà a carico delle amministrazioni resistenti, liquidate in euro 1.500 oltre accessori per ciascuna.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato a ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

  La norma impone la quantificazione e indicazione separata dei costi della manodopera, ma non li esclude necessariamente dall’importo complessivo posto a base del calcolo del ribasso. L’operatore può mantenere invariata la voce della manodopera, oppure dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Richiede l’indicazione nell’offerta dei costi della manodopera e degli ulteriori elementi economici rilevanti.

• art. 110, comma 4, lett. a), d.lgs. 36/2023

  È richiamato per distinguere la quota dei trattamenti salariali minimi inderogabili, non ribassabile e non giustificabile, dalle ulteriori componenti del costo della manodopera.

• art. 110, comma 5, lett. d), d.lgs. 36/2023

  È richiamato per la quota dei minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle dell’art. 41, comma 13, suscettibile di giustificazione nell’ambito della verifica dell’offerta.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno dei principi di buona fede e correttezza dell’amministrazione; il relativo motivo è stato assorbito.

• art. 2, d.lgs. 36/2023

  Il principio della fiducia orienta l’attività della stazione appaltante verso una valutazione sostanziale e funzionale al miglior risultato della gara, senza fermarsi a una lettura meramente formalistica.

• art. 3, d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato impone di interpretare e applicare le regole di gara in funzione del risultato sostanziale dell’operazione negoziale.

• artt. 121, 122 e 124 c.p.a.

  Le domande di inefficacia del contratto e di subentro sono state dichiarate improcedibili allo stato, per mancanza di prova della stipulazione e per l’incertezza dell’esito della rinnovazione della gara.

Massime di principio

• L’indicazione separata dei costi della manodopera prescritta dall’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023 non comporta necessariamente la loro esclusione dall’importo complessivo sul quale è calcolato il ribasso: tali costi restano inclusi nella base di gara, ferma la possibilità dell’operatore di dimostrare che il risparmio deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.
• La stazione appaltante può correggere la percentuale di ribasso erroneamente parametrata dal concorrente quando l’offerta e i chiarimenti procedimentali consentano di individuare con certezza e senza ambiguità la volontà negoziale, l’importo dello sconto e la corretta base di calcolo mediante una semplice operazione matematica ricavabile dagli stessi dati dell’offerta.
• La riparametrazione della percentuale di ribasso non costituisce modifica o integrazione dell’offerta quando lascia invariati l’importo assoluto dello sconto, il costo complessivo dichiarato e le componenti economiche già indicate, limitandosi a riallineare l’espressione percentuale al criterio previsto dalla lex specialis.
• L’obbligo di esprimere il ribasso percentuale sull’importo complessivo comprensivo dei costi della manodopera non impone al concorrente di applicare in concreto lo sconto anche a tale voce, purché l’offerta renda conoscibile la costruzione del prezzo e la scelta sia coerente con la disciplina dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023.
• In applicazione dei principi del risultato e della fiducia, la stazione appaltante deve privilegiare, nell’interpretazione dell’offerta, la volontà negoziale effettiva e il conseguimento del risultato sostanziale della gara rispetto a un formalismo non giustificato, sempre nel rispetto della par condicio.

Come è indicizzato