Sentenza n. 2954/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato la decadenza deducendo: (1) violazione delle garanzie partecipative e difetto di istruttoria perché le comunicazioni procedimentali non avrebbero contestato l’affidamento a terzi del servizio di salvataggio né anticipato la rilevanza della rottura del rapporto fiduciario; (2) violazione degli artt. 45-bis e 47 cod. nav. e della disciplina antimafia, oltre a illogicità, contraddittorietà, difetto dei presupposti e lesione dell’affidamento, contestando che le attività affidate a terzi integrassero sub-concessioni non autorizzate e sostenendo che l’autorizzazione per la ristorazione fosse stata prorogata insieme alla concessione principale; (3) travisamento dei fatti e difetto di istruttoria autonoma, assumendo che l’Amministrazione si fosse appiattita sulla relazione della Commissione regionale antimafia; (4) violazione di proporzionalità e difetto di ponderazione, motivazione e ragionevolezza, anche per mancata diffida e per il precedente comportamento amministrativo. La ricorrente sosteneva inoltre che le concessioni fossero prorogate sino al 30 settembre 2027. In un distinto ricorso riunito, una società intervenuta ad adiuvandum aveva impugnato lo stesso decreto con censure sostanzialmente sovrapponibili, ma ha poi rinunciato al ricorso. È stata anche contestata l’ammissibilità dell’intervento ad opponendum di un operatore economico interessato a future gare.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi. Ha ammesso l’esame dei documenti depositati dalla ricorrente il 5 ottobre 2026, benché tardivi, poiché formatisi solo nei giorni immediatamente precedenti l’udienza e senza pregiudizio del contraddittorio; li ha però ritenuti irrilevanti, in quanto un’autorizzazione rilasciata da una struttura territoriale subordinata non poteva esprimere un ripensamento del decreto adottato dal Dirigente generale. Ha estromesso l’interveniente ad opponendum per difetto di una posizione giuridica differenziata e di un’utilità concreta: la società era stata già ritenuta priva di legittimazione nel precedente contenzioso, non aveva presentato una specifica istanza concessoria e non possedeva il requisito professionale richiesto per l’avviso pubblico; ha inoltre preso atto della rinuncia all’intervento ad adiuvandum. Quanto alla legittimazione della concessionaria, il TAR ha preso atto dell’indicazione del CGARS resa in sede cautelare e ha esaminato il merito, senza però condividere che la concessione fosse automaticamente prorogata sino al 30 settembre 2027. Ha interpretato la proroga dell’art. 3, comma 1, l. 118/2022, come proroga tecnica condizionata all’effettivo avvio delle procedure di gara o di atti concretamente prodromici, con il 30 settembre 2027 quale limite massimo e non scadenza ordinaria. Sul primo motivo, ha ritenuto infondata la censura relativa al servizio di salvataggio: la ricorrente non ha provato che la società terza svolgesse soltanto formazione del personale e, comunque, il decreto era plurimotivato. Ha respinto anche la censura sul difetto di comunicazione della rilevanza fiduciaria: l’avvio e l’integrazione indicavano i fatti e le ipotesi di decadenza ex art. 47, lettere e) e f), la ricorrente partecipò con memoria e audizione e la sua stessa memoria procedimentale aveva discusso la compromissione del rapporto fiduciario. Sul secondo motivo, ha ritenuto che l’affidamento continuativo alla società terza di attività di manutenzione, pulizia, allestimento e disallestimento, in parte durante la stagione balneare e per periodi estesi, fosse una gestione di attività secondarie della concessione soggetta ad autorizzazione ex art. 45-bis cod. nav.; l’autorizzazione del 2022 per una pulizia straordinaria di 29 giorni e le comunicazioni previste dalla circolare del 2022 non coprivano la sistematica esternalizzazione. La perizia sui costi, che indicava un’incidenza del 3% sui costi operativi, non smentiva la natura delle attività e presentava carenze di completezza e verificabilità. Il TAR ha inoltre considerato ragionevole la valutazione della gravità della collaborazione protratta con un’impresa destinataria di interdittiva antimafia, nel contesto della misura di prevenzione collaborativa applicata alla concessionaria; la cessazione tardiva del rapporto non eliminava la rilevanza delle condotte pregresse. Ha ritenuto che la nota esplicativa del 28 novembre 2025 chiarisse gli obblighi preesistenti, senza introdurre una disparità di trattamento. Quanto alla società di ristorazione, l’autorizzazione ex art. 45-bis era espressamente valida sino al 31 dicembre 2023; la proroga della concessione principale non prorogava automaticamente la sub-concessione. La clausola privata che collegava la durata dei rapporti non vincolava l’Amministrazione, e le comunicazioni annuali non valevano né come autorizzazione né come silenzio-assenso. L’art. 42, comma 4, l.r. 3/2016 non attribuisce in via generale alle sub-concessioni la durata della concessione principale. Gli eventi organizzati dalla Presidenza della Regione non erano imputabili all’Assessorato competente e non provavano un’autorizzazione o un comportamento contraddittorio di quest’ultimo. Sul terzo motivo, il TAR ha escluso l’appiattimento sulla relazione antimafia: l’Amministrazione svolse accertamenti autonomi, acquisì contratti e autorizzazioni e valutò distinti procedimenti, motivando in modo coerente sulla gravità degli inadempimenti e sulla rottura fiduciaria. Sul quarto motivo, ha ritenuto motivata la gravità e la reiterazione delle violazioni, nonché la proporzionalità della decadenza; la previa diffida non era necessaria a fronte di inadempienze gravi e reiterate, mentre il contraddittorio richiesto dall’art. 47 cod. nav. era stato assicurato. La ponderazione dell’interesse pubblico alla corretta gestione del demanio rispetto all’interesse economico della concessionaria risultava dalla motivazione del decreto. Il ricorso R.G. 596/2026 è stato quindi respinto. Il ricorso R.G. 632/2026 è stato dichiarato estinto per rinuncia. Spese integralmente compensate, in considerazione della peculiarità e complessità della vicenda; nessuna statuizione sulle spese nei confronti della parte privata non costituita nel secondo giudizio.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Va anzitutto disposta la riunione dei succitati ricorsi (art. 70, c.p.a.), tenuto conto dell’opportunità della loro trattazione congiunta

  Il giudice può riunire ricorsi quando la trattazione congiunta è opportuna, in particolare per la comunanza delle parti e dell’atto impugnato.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Dunque, ben oltre il termine di produzione documentale previsto dalla legge processuale (quaranta giorni liberi prima dell’udienza; cfr. art. 73, c. 1, c.p.a.).

  La produzione documentale deve rispettare il termine di quaranta giorni liberi prima dell’udienza, salvo l’autorizzazione eccezionale prevista dalla legge.

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  Ciò comporta che la loro produzione nel rispetto del termine di legge sia stata non solo estremamente difficile (che è la prima condizione richiesta dall’art. 54, c. 1, c.p.a., ai fini dell’eccezionale autorizzazione alla loro produzione tardiva), ma oggettivamente impossibile.

  La produzione tardiva può essere autorizzata eccezionalmente quando il rispetto del termine sia stato estremamente difficile o oggettivamente impossibile e sia assicurato il contraddittorio; il giudice ha ritenuto integrati tali presupposti.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Esclusa la necessità di disporre il rinvio della trattazione del ricorso (comunque limitata a casi eccezionali; cfr. art. 73, c. 1-bis, c.p.a.)

  Il rinvio della trattazione è misura eccezionale e non è necessario quando i documenti tardivamente prodotti possono essere valutati senza pregiudicare il contraddittorio.

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  Secondo la legge processuale “chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova” (art. 28, c. 2, c.p.a.).

  L’intervento richiede un interesse giuridicamente qualificato e differenziato, collegato alla situazione soggettiva dedotta in giudizio e suscettibile di un’utilità concreta dall’esito.

• art. 84 c.p.a.

  Quanto all’interveniente ad adiuvandum, il Collegio non può che prendere atto della sua rinuncia all’atto di intervento, svolta nel rispetto delle forme previste dall’art. 84, c.p.a., per la rinuncia al ricorso.

  La rinuncia all’intervento, se resa nelle forme prescritte, determina l’estromissione dell’interveniente dal giudizio.

• art. 3, comma 1, l. 118/2022

  In estrema sintesi, la proroga di cui al vigente art. 3, c. 1, l. n. 118/2022, è qualificabile come proroga tecnica non in termini assoluti, ma solo all’esito di un attento vaglio dell’effettivo contegno delle amministrazioni concedenti, le quali sono tenute ad avviare effettivamente le gare per individuare nuovi concessionari.

  La proroga sino al 30 settembre 2027 opera come proroga tecnica solo se l’amministrazione concedente avvia effettivamente le procedure di gara, o compie atti concretamente prodromici; il termine è un limite massimo e non una scadenza ordinaria dilatoria. In mancanza di tale condizione non è giustificata la proroga e, se intesa come generalizzata, la norma deve essere disapplicata per contrasto con il diritto dell’Unione.

• art. 44 direttiva 2006/123/CE

  Non può, pertanto, revocarsi in dubbio l’applicabilità della direttiva n. 2006/123 anche alle concessioni della ricorrente, tenuto conto delle seguenti circostanze

  La direttiva 2006/123 si applica anche alle concessioni demaniali marittime anteriori alla sua entrata in vigore quando siano state successivamente rinnovate o prorogate più volte senza nuovo titolo e senza modifiche sostanziali.

• art. 45-bis cod. nav.

  Ai sensi dell’art. 45-bis, cod. nav., “il concessionario, previa autorizzazione dell’autorità competente, può affidare ad altri soggetti la gestione delle attività oggetto della concessione. Previa autorizzazione dell’autorità competente, può essere altresì affidata ad altri soggetti la gestione di attività secondarie nell’ambito della concessione”.

  L’affidamento a terzi della gestione delle attività oggetto della concessione o di attività secondarie comprese nel rapporto concessorio richiede la previa autorizzazione dell’autorità competente. La necessità dell’autorizzazione dipende dalla sostanza e dall’ampiezza dell’attività affidata, non dal fatto che il terzo abbia rapporti diretti con l’utenza o incida su una quota elevata dei costi.

• art. 30 regolamento per la navigazione marittima

  L’esigenza di un controllo dell’amministrazione sul sub-concessionario, unita alla necessità di diretto esercizio della concessione (art. 30 del regolamento per la navigazione marittima) ha consentito di escludere ogni possibilità di formazione per silentium dell’autorizzazione di cui all’art. 45-bis, cod. nav.

  La necessità del controllo amministrativo sul sub-concessionario e del diretto esercizio della concessione esclude la formazione per silenzio dell’autorizzazione prevista dall’art. 45-bis cod. nav.

• art. 47 cod. nav.

  In questa sede non è in discussione il fatto che la decadenza di cui all’art. 47, cod. nav., presupponga un inadempimento così grave da compromettere il prosieguo del rapporto concessorio, né che questo inadempimento debba essere adeguatamente supportato da elementi probatori inequivoci, precisi e concordanti, tenuto peraltro conto della natura dirompente della misura per l’operatore economico che di essa sia destinatario.

  La decadenza richiede un inadempimento grave e provato in modo inequivoco, preciso e concordante, idoneo a compromettere la prosecuzione del rapporto. Nel caso di inadempienze gravi e reiterate la previa diffida non è sempre necessaria; occorre comunque consentire all’interessato di presentare deduzioni.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  È noto che “il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato” (art. 21-octies, c. 2, secondo periodo, l. n. 241/1990).

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta l’annullamento quando l’Amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; nel caso esaminato la ricorrente non ha dimostrato l’utilità concreta della partecipazione omessa.

• art. 10, comma 2, l.r. Sicilia 7/2019

  La legge siciliana sul procedimento amministrativo individua il seguente contenuto della comunicazione di avvio del procedimento (cfr. art. 10, c. 2, l.r. n. 7/2019)

  La comunicazione di avvio deve indicare gli elementi previsti dalla legge regionale, compresi l’oggetto del procedimento e gli uffici e i responsabili; nel caso concreto i fatti contestati e la loro qualificazione nelle ipotesi dell’art. 47 cod. nav. consentivano una partecipazione effettiva.

• art. 12, comma 1, lettera c), l.r. Sicilia 7/2019

  La sua partecipazione al procedimento di decadenza è stata piena e – si rileva – persino maggiore di quella che le sarebbe stata garantita in applicazione della legge nazionale sul procedimento amministrativo: l’audizione personale delle parti è, infatti, un istituto espressamente previsto dalla sola legge regionale che disciplina tale materia (art. 12, c. 1, lett. c, l.r. n. 7/2019, da confrontare con l’art. 10, l. n. 241/1990).

  La disciplina regionale siciliana contempla l’audizione personale dell’interessato; la sua effettiva concessione, insieme alla possibilità di presentare memorie, è stata valutata come garanzia partecipativa pienamente assicurata.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Valutato alla luce delle precedenti considerazioni, è difficile predicare un legittimo affidamento della ricorrente sulle prescrizioni contenute nell’anzidetta circolare n. 11445/2022, tenuto peraltro conto: i. del generale obbligo di collaborazione e buona fede che involge le parti del rapporto amministrativo (art. 1, c. 2-bis, l. n. 241/1990);

  La buona fede e la collaborazione gravano anche sul concessionario; l’affidamento su indicazioni amministrative generali non è tutelabile quando l’operatore, tenuto conto della propria esperienza e delle concrete modalità dell’esternalizzazione, avrebbe dovuto riconoscere la necessità dell’autorizzazione.

• art. 94-bis d.lgs. 159/2011

  La prevenzione collaborativa comporta l’emanazione di una serie di misure nei confronti di imprese rispetto alle quali una Prefettura abbia accertato tentativi di infiltrazione mafiosa riconducibili a situazioni di agevolazione occasionale (art. 94-bis, d.lgs. n. 159/2011).

  La prevenzione collaborativa riguarda imprese interessate da tentativi di infiltrazione riconducibili ad agevolazione occasionale e può essere valorizzata, insieme agli altri elementi del caso, nella valutazione fiduciaria propria del rapporto concessorio, senza determinare automaticamente la decadenza.

• art. 19 d.P.R. 328/1952

  Va ricordato che, ai sensi dell’art. 19 del regolamento per la navigazione marittima (d.P.R. n. 328/1952), l’atto di concessione indica, tra le altre cose, le modalità di esercizio della stessa e le condizioni particolari a cui essa è sottoposta, tra le quali ben possono rientrarvi obblighi coincidenti con quelli sopra meglio specificati.

  Le condizioni particolari e le modalità di esercizio fissate nel titolo concessorio possono individuare obblighi del concessionario, inclusi quelli di manutenzione e pulizia dell’area, che possono costituire attività secondarie rilevanti ai fini dell’art. 45-bis cod. nav.

• art. 1372 c.c.

  Al riguardo, è del tutto evidente (foss’anche solo per l’applicazione del principio della relatività degli effetti del contratto; cfr. art. 1372, c.c.), che una simile pattuizione non avrebbe mai potuto vincolare l’amministrazione regionale, in quanto soggetto estraneo al contratto di cui si discute.

  Una clausola stipulata tra concessionario e terzo non vincola l’Amministrazione estranea al contratto e non può estendere la durata dell’autorizzazione amministrativa oltre il termine indicato nel relativo provvedimento.

• art. 42, comma 4, l.r. Sicilia 3/2016

  Ciò posto, il riferimento al fatto che autorizzazioni amministrative, licenze, nulla osta e parere igienico-sanitario per attività connesse e complementari all’attività balneare abbiano validità temporale pari a tutto il periodo della concessione demaniale in essere va rettamente inteso come riferito all’insieme di provvedimenti che consentono l’attività collaterale e in funzione della presentazione dell’istanza di prosecuzione di tale attività collaterale per l’intero anno solare.

  La disposizione riguarda i titoli connessi all’attività collaterale esercitata per l’intero anno solare e non stabilisce in via generale che la sub-concessione abbia la stessa durata della concessione principale.

• art. 35, comma 2, lettera c), c.p.a.

  Tale ricorso va dichiarato estinto per rinuncia (art. 35, c. 2, lett. c, c.p.a.), tenuto conto della sussistenza dei relativi presupposti: parte ricorrente ha reso la relativa dichiarazione nel rispetto delle previsioni di legge e la resistente amministrazione non si è ad essa opposta.

  Il giudizio è dichiarato estinto quando il ricorrente rinuncia validamente al ricorso e la parte resistente non si oppone.

Massime di principio

• La proroga delle concessioni demaniali marittime prevista dall’art. 3, comma 1, l. 118/2022, come modificato, ha natura tecnica e può operare soltanto se l’amministrazione concedente avvia effettivamente le procedure di gara o compie atti concretamente prodromici al loro avvio. Il 30 settembre 2027 costituisce il limite massimo della proroga, non la scadenza ordinaria dei titoli; se manca l’attività amministrativa che rende effettiva la proroga tecnica, non è giustificabile una proroga generalizzata incompatibile con il diritto dell’Unione.
• L’affidamento a terzi della gestione di attività secondarie comprese in una concessione demaniale marittima richiede la previa autorizzazione prevista dall’art. 45-bis cod. nav. La qualificazione dipende dalla natura, dalla continuità e dall’ampiezza delle attività concretamente svolte, anche quando il terzo non abbia rapporti diretti con gli utenti o il relativo corrispettivo rappresenti una quota limitata dei costi complessivi del concessionario.
• La necessità del controllo dell’autorità concedente sul soggetto affidatario esclude che l’autorizzazione ex art. 45-bis cod. nav. possa formarsi per silenzio-assenso; comunicazioni informative o il mancato riscontro dell’Amministrazione non sostituiscono il titolo autorizzatorio.
• L’autorizzazione alla sub-concessione ha la durata indicata nel provvedimento e non si estende automaticamente per effetto della proroga della concessione principale. Una pattuizione privata tra concessionario e terzo non vincola l’Amministrazione, né una norma regionale sulla prosecuzione annuale delle attività complementari comporta in generale l’allineamento della durata della sub-concessione a quella della concessione principale.
• La decadenza ex art. 47 cod. nav. richiede un inadempimento grave, idoneo a compromettere la prosecuzione del rapporto concessorio e sorretto da elementi probatori inequivoci, precisi e concordanti. La previa diffida non è necessariamente richiesta quando risultino accertate inadempienze gravi e reiterate, fermo l’obbligo di consentire all’interessato di presentare deduzioni.
• La violazione delle garanzie partecipative non comporta l’annullamento quando l’Amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; la partecipazione è effettiva se l’interessato conosce i fatti contestati e la relativa qualificazione giuridica, può presentare memorie e, quando previsto, essere sentito.

Come è indicizzato