Sentenza n. 111/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

L’Autorità ha impugnato, ai sensi dell’art. 21-bis l. n. 287/1990, la deliberazione comunale che aveva prorogato generalizzatamente al 31 dicembre 2024 le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, in applicazione della versione originaria dell’art. 3, commi 1 e 3, l. n. 118/2022. Sono state dedotte: la violazione di una disposizione già modificata e abrogata dalla l. n. 14/2023; il contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE, con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con i principi affermati dalle sentenze dell’Adunanza plenaria nn. 17 e 18 del 2021, secondo cui le concessioni scadute dovevano essere riassegnate mediante procedure selettive pubbliche; l’assenza del presupposto per la proroga tecnica, consistente nell’effettiva indizione o nel concreto avvio di una gara; nonché gli effetti anticoncorrenziali della proroga generalizzata. Il Comune aveva eccepito il difetto dello ius postulandi dell’Autorità, l’improcedibilità per cessazione dell’efficacia dell’atto e per l’adozione di successivi provvedimenti asseritamente diretti ad avviare le gare, oltre all’infondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto tutte le eccezioni preliminari. Ha ritenuto legittimo il conferimento della procura a un difensore del libero Foro, benché l’Autorità sia soggetta al patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, poiché nella controversia sussisteva un obiettivo conflitto: l’Autorità sosteneva il contrasto della normativa interna con il diritto unionale, mentre l’Avvocatura dello Stato è istituzionalmente deputata a difendere la conformità del diritto interno davanti alle Corti europee. Il difetto del parere dell’Avvocato generale dello Stato non è stato ritenuto decisivo, essendo sufficiente la verifica concreta delle ragioni eccezionali che impediscono il patrocinio erariale. È stata inoltre riconosciuta la permanenza dell’interesse dell’Autorità, nonostante la cessazione dell’efficacia della proroga, perché l’azione ex art. 21-bis l. n. 287/1990 mira anche a orientare pro futuro l’azione amministrativa e a tutelare l’interesse collettivo alla concorrenza, evitando il fenomeno delle proroghe a catena. Nel merito, il ricorso è stato accolto. La disposizione originaria dell’art. 3 l. n. 118/2022 era già stata modificata e abrogata prima dell’adozione degli atti impugnati. In ogni caso, la proroga disposta non era una proroga tecnica, ma una proroga generalizzata, vietata dal diritto unionale. La proroga tecnica è ammissibile soltanto quando una procedura selettiva sia stata effettivamente avviata o almeno formalmente indetta e sopravvengano difficoltà oggettive, non prevedibili, che ne impediscano la conclusione entro il termine previsto. Il Comune, invece, non aveva indetto alcuna gara nel periodo assegnato dall’Adunanza plenaria né successivamente; gli atti adottati in corso di causa non avevano avviato la selezione e avevano anzi disposto un’ulteriore proroga generalizzata al 30 settembre 2027. Il TAR ha quindi dichiarato illegittimi gli atti impugnati ai sensi degli artt. 34, comma 3, c.p.a. e 21-bis l. n. 287/1990, dettando coordinate conformative: il Comune deve indire al più presto la gara pubblica e concluderla entro maggio-giugno 2026, così da consentire l’assegnazione delle concessioni per la stagione turistica 2026. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. n. 287/1990

  Attribuisce all’Autorità garante della concorrenza la legittimazione a impugnare gli atti amministrativi lesivi delle norme a tutela della concorrenza e consente una pronuncia di accertamento dell’illegittimità anche quando gli effetti dell’atto siano cessati, al fine di orientare l’azione amministrativa futura.

• art. 34, commi 1, 3 ed 6, c.p.a.

  Consente, in caso di cessazione degli effetti dell’atto, l’accertamento dell’illegittimità quando permanga l’interesse dell’Autorità e permette di dettare misure conformative per la riedizione dell’azione amministrativa.

• art. 3, commi 1 e 3, l. n. 118/2022

  In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all'espletamento della procedura stessa, l'autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 ….

  La disposizione consente soltanto una proroga tecnica, temporalmente limitata e funzionale alla conclusione di una procedura selettiva già effettivamente iniziata o formalmente indetta; non consente proroghe generalizzate dirette a rinviare sine die l’indizione della gara.

• l. n. 14/2023

  Ha modificato la disciplina dell’art. 3 l. n. 118/2022, con conseguente abrogazione della versione originaria applicata dal Comune al momento dell’adozione degli atti impugnati.

• art. 49 TFUE

  Rileva, insieme alle altre norme eurounitarie, nel vietare proroghe generalizzate delle concessioni demaniali scadute e nel richiedere procedure selettive aperte alla concorrenza.

• art. 56 TFUE

  Concorre a fondare l’obbligo di apertura alla concorrenza delle procedure di assegnazione delle concessioni demaniali.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Impone, in presenza di risorse naturali scarse, una selezione imparziale e trasparente tra candidati e osta al rinnovo automatico o alla proroga generalizzata delle concessioni.

• art. 5 r.d. n. 1611/1933

  Prevede la possibilità di derogare al patrocinio dell’Avvocatura dello Stato in presenza di ragioni assolutamente eccezionali; tali ragioni possono essere verificate concretamente dal giudice quando il patrocinio erariale determinerebbe un conflitto obiettivo e irragionevole.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La questione della sanabilità della procura è stata esaminata, ma il TAR ha ritenuto di poter decidere l’eccezione sulla base della legittimità originaria del ricorso al libero Foro in presenza di conflitto di interessi.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Costituisce la base normativa dell’oscuramento delle generalità disposto a tutela dei diritti o della dignità delle parti.

• artt. 5 e 6 del regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• La proroga tecnica delle concessioni demaniali marittime scadute è ammissibile soltanto quando una procedura selettiva sia stata effettivamente avviata o almeno formalmente indetta e sopraggiungano difficoltà oggettive, non prevedibili, che ne impediscano la conclusione entro il termine previsto; non è sufficiente il mero proposito di indire la gara in futuro.
• Il diritto unionale, in particolare l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e gli artt. 49 e 56 TFUE, osta alle proroghe generalizzate delle concessioni demaniali marittime scadute e impone la riassegnazione delle aree mediante procedure selettive pubbliche, imparziali e trasparenti.
• Il giudice nazionale e la pubblica amministrazione devono disapplicare la normativa interna incompatibile con il diritto unionale; sono illegittimi i provvedimenti amministrativi che dispongono proroghe generalizzate delle concessioni in contrasto con tale disciplina.
• L’Autorità garante della concorrenza conserva l’interesse a ottenere l’accertamento dell’illegittimità di una proroga ormai scaduta quando la pronuncia sia funzionale a orientare l’azione amministrativa futura e a impedire la reiterazione di violazioni mediante proroghe successive.
• Il patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato non impedisce il ricorso al libero Foro quando, verificata concretamente la controversia, il patrocinio erariale determinerebbe un obiettivo conflitto di interessi perché le posizioni processuali da rappresentare sono antagoniste; in tale ipotesi l’assenza del parere dell’Avvocato generale dello Stato non rende di per sé invalida la procura.
• La sopravvenuta cessazione degli effetti di un atto impugnato non determina l’improcedibilità dell’azione dell’Autorità garante della concorrenza quando permanga un interesse strumentale all’accertamento dell’illegittimità e alla conformazione pro futuro dell’attività amministrativa.

Come è indicizzato