Cassazione Civile, Ordinanza n. 12291/2024 del 07/05/2024

Esito

La controversia

La società privata aveva impugnato davanti al giudice amministrativo una serie di atti con cui l'azienda ospedaliera aveva riorganizzato il rapporto convenzionale relativo alla gestione di un presidio sanitario: delibere e note che prevedevano il trasferimento di alcune unità operative e attività ambulatoriali dalla casa di cura al presidio ospedaliero pubblico, la riduzione dell'acconto mensile e, più in generale, la modifica dell'assetto organizzativo della convenzione in attuazione del piano di rientro regionale e dei decreti commissariali. Il Consiglio di Stato aveva respinto in parte e dichiarato in parte inammissibile l'appello della società, ritenendo la convenzione non un mero contratto privatistico, ma uno strumento di integrazione per l'erogazione di un servizio pubblico sanitario, suscettibile di adattamento unilaterale alle sopravvenute esigenze organizzative e alle prescrizioni di contenimento della spesa. In cassazione la società ha dedotto un unico motivo ai sensi degli artt. 111 Cost., 362 c.p.c. e 110 c.p.a., denunciando eccesso di potere giurisdizionale: secondo la ricorrente il Consiglio di Stato avrebbe ecceduto i limiti esterni della giurisdizione qualificando la convenzione come accordo ex art. 11 l. 241/1990 e, così facendo, si sarebbe sostituito alla pubblica amministrazione nel valutare opportunità e convenienza delle scelte organizzative, entrando nel merito dell'azione amministrativa. La resistente ha eccepito, tra l'altro, difetto di interesse e giudicato, sostenendo la cessazione degli effetti della convenzione e la irrilevanza delle questioni devolute.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha ritenuto che la doglianza non prospettasse un vero vizio attinente ai limiti esterni della giurisdizione, ma contestasse in realtà l'interpretazione e la qualificazione compiute dal Consiglio di Stato e, quindi, un possibile error in iudicando. La Corte ha affermato che l'interpretazione della convenzione e la verifica dei presupposti di legittimità degli atti amministrativi impugnati rientrano nel potere giurisdizionale del giudice amministrativo e non integrano sconfinamento nel merito, soprattutto perché la sentenza del Consiglio di Stato era una pronuncia di rigetto e non di sostituzione all'amministrazione. Conseguentemente ha confermato la decisione conforme alla proposta ex art. 380-bis c.p.c. e ha condannato la ricorrente alle spese, oltre alla sanzione pecuniaria in favore della controparte e della Cassa delle ammende.

Norme richiamate

• art. 11, l. n. 241 del 1990

  richiamato per escludere che la convenzione fosse necessariamente un mero contratto privatistico; il giudice amministrativo ha ritenuto che, comunque la si qualifichi, essa fosse funzionalmente inserita nella gestione di un servizio pubblico sanitario.

• art. 111, ottavo comma, Cost.

  consente il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato solo per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 362, comma primo, n. 3, c.p.c.

  fondamento del ricorso per motivi di giurisdizione contro le decisioni dei giudici speciali.

• art. 110 cod. proc. amm.

  richiamato quale norma che consente il ricorso in cassazione per motivi di giurisdizione avverso le sentenze del Consiglio di Stato.

• art. 380-bis, comma primo, c.p.c.

  utilizzato per la definizione accelerata del ricorso; la Corte richiama la conformità tra proposta e decisione finale.

• art. 96, terzo e quarto comma, c.p.c.

  richiamato per la condanna aggravata e per la somma equitativa a carico della parte soccombente in caso di conferma della proposta definitoria.

• art. 18 della Convenzione / Protocollo d'Intesa

  interpretato dal Consiglio di Stato come clausola che consentiva modifiche ope legis o per necessità organizzative, gestionali o tecniche.

Massime di principio

• Il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato è ammissibile solo se denuncia un vero vizio di giurisdizione; non è sufficiente contestare l'interpretazione delle norme o la qualificazione giuridica del rapporto operata dal giudice amministrativo.
• Non integra eccesso di potere giurisdizionale la sentenza del giudice amministrativo che, in sede di legittimità, si limiti a verificare i presupposti di fatto e di diritto della legittimità dell'atto impugnato, senza sostituirsi alla pubblica amministrazione nelle scelte discrezionali.
• L'interpretazione e la qualificazione dell'atto amministrativo, così come della convenzione o del rapporto controverso, appartengono al potere giurisdizionale e non possono essere censurate in cassazione come sconfinamento nella sfera dell'amministrazione, salvo il caso di radicale stravolgimento delle norme o di creazione giudiziale di una norma ad hoc.
• Una pronuncia di rigetto del giudice amministrativo non comporta di per sé invasione del merito amministrativo, perché conferma l'atto impugnato senza sostituirsi ad esso.
• La clausola convenzionale che preveda modifiche per esigenze organizzative, gestionali o tecniche e per sopravvenienze normative può legittimare l'adattamento unilaterale dell'assetto del servizio pubblico, se coerente con l'atto e con il piano di rientro o altra normativa sopravvenuta.

Come è indicizzato