Sentenza n. 1804/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda un'area privata occupata e trasformata dal Comune di Grosseto per la realizzazione di un edificio scolastico, senza formale espropriazione. Il proprietario aveva chiesto la restituzione del bene o, in alternativa, l'adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001. Il Comune aveva respinto l'istanza ritenendo non dimostrata la qualità di erede e quindi la proprietà del richiedente. Il TAR aveva annullato il diniego, riconoscendo l'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento con una decisione espressa e motivata sull'acquisizione o sulla restituzione. Il Comune ha appellato deducendo: violazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR Toscana n. 1353/2019; difetto di legittimazione e di interesse del privato; inesistenza dell'obbligo di provvedere; omessa prova della proprietà; violazione degli artt. 64 c.p.a. e 2697 c.c.; rilevanza dell'eccezione di usucapione, sostenendo che il possesso comunale, protrattosi per oltre vent'anni, avrebbe determinato l'acquisto della proprietà. L'appellato ha eccepito la tardività dell'appello e ha proposto appello incidentale, in via precauzionale, sostenendo che la precedente pronuncia del 2019 aveva natura meramente processuale e non aveva accertato negativamente la proprietà.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale e dichiarato improcedibile quello incidentale. Ha escluso la tardività dell'appello, rilevando che l'impugnazione del diniego di acquisizione sanante è soggetta al rito ordinario e non al rito abbreviato ex art. 119 c.p.a. Nel merito, ha ritenuto che il giudicato della sentenza TAR n. 1353/2019 non impedisse la trattazione della nuova domanda: quella pronuncia riguardava l'azione restitutoria e aveva dichiarato l'inammissibilità per mancata prova della legittimazione, senza accertare l'inesistenza della proprietà. Tuttavia, la documentazione prodotta non era sufficiente a dimostrare la legittimazione per ottenere la restituzione. Ciò non escludeva l'obbligo del Comune di valutare, nell'ambito del procedimento ex art. 42-bis, se acquisire il bene o restituirlo. L'art. 42-bis configura infatti un autonomo procedimento ablatorio, con effetti ex nunc, non diretto a sanare l'illecito pregresso, ma a soddisfare attuali e imperative esigenze pubbliche; l'amministrazione non è obbligata ad acquisire il bene, ma deve esercitare il potere-dovere di valutare espressamente l'alternativa tra acquisizione e restituzione. Il Comune non poteva rifiutarsi di procedere richiamando una precedente sentenza meramente processuale. È stata inoltre esclusa l'usucapione: l'occupazione sine titulo e la trasformazione del bene da parte della pubblica amministrazione integrano un illecito permanente e non costituiscono, di per sé, possesso utile ad usucapionem, poiché altrimenti si reintrodurrebbe una forma di espropriazione indiretta. In ogni caso, l'azione giudiziaria del 2016 aveva interrotto il possesso e gli atti indicati dal Comune non dimostravano una valida interversione del possesso, ma soltanto l'abusiva utilizzazione del bene. Il Comune è stato condannato al pagamento di 6.000 euro di spese di giudizio, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  Prevede un autonomo procedimento ablatorio, con effetti ex nunc, applicabile ai beni utilizzati e modificati dalla pubblica amministrazione per scopi di interesse pubblico in assenza di un valido titolo espropriativo. L'amministrazione deve valutare se acquisire il bene o restituirlo, senza essere necessariamente obbligata all'acquisizione.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Consente il rinvio esterno ai principi processuali generali, tra cui il principio ne bis in idem e la preclusione derivante dal giudicato esterno.

• art. 119 c.p.a.

  Il rito abbreviato non si applica all'impugnazione del provvedimento che nega l'avvio o la conclusione del procedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, soggetta al rito ordinario.

• art. 104 c.p.a.

  Ha consentito l'ammissione in appello della dichiarazione notarile ritenuta rilevante ai fini della decisione.

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato sostanziale preclude la riproposizione della medesima azione tra le stesse parti e con la stessa causa petendi, ma una pronuncia meramente processuale non accerta, fuori dal processo, l'inesistenza del diritto sostanziale.

• art. 324 c.p.c.

  Concorre a fondare la stabilità della decisione passata in giudicato e il divieto di reiterare la medesima controversia.

• art. 1158 c.c.

  L'usucapione immobiliare richiede il possesso utile per il tempo previsto dalla legge; l'occupazione amministrativa sine titulo non è sufficiente quando costituisce illecito permanente.

• art. 1141, comma 2, c.c.

  La trasformazione della detenzione in possesso utile ad usucapionem richiede atti materiali di opposizione specificamente rivolti contro il proprietario; non bastano la protrazione della detenzione, la mancata restituzione o l'uso del bene.

• art. 96, comma 3, c.p.a.

  L'appello incidentale tardivo segue la sorte dell'impugnazione principale.

• art. 334 c.p.c.

  Rilevante, in combinato disposto con l'art. 96, comma 3, c.p.a., per la dipendenza dell'impugnazione incidentale tardiva dall'esito dell'impugnazione principale.

Massime di principio

• L'art. 42-bis d.P.R. 327/2001 configura un procedimento ablatorio autonomo, con effetti ex nunc, non diretto a sanare l'illecito dell'occupazione pregressa, ma a consentire la valutazione attuale delle imperative esigenze pubbliche connesse al mantenimento dell'opera realizzata senza titolo.
• In presenza di un bene privato utilizzato sine titulo per finalità pubbliche, l'amministrazione non è obbligata ad acquisirlo ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. 327/2001, ma è tenuta a esercitare il potere-dovere di valutare espressamente e motivatamente se procedere all'acquisizione o restituire il bene.
• Una precedente sentenza di inammissibilità fondata sulla mancata prova della legittimazione o della titolarità non accerta negativamente, con efficacia di giudicato sostanziale, l'inesistenza del diritto di proprietà; la sua efficacia preclusiva resta circoscritta alla domanda e alle condizioni processuali del precedente giudizio.
• L'occupazione sine titulo e la trasformazione di un bene privato da parte della pubblica amministrazione costituiscono illecito permanente e non integrano, di per sé, possesso utile all'usucapione, poiché l'opposta soluzione reintrodurrebbe forme di espropriazione indiretta.
• Per l'interversione della detenzione in possesso utile ad usucapionem occorrono atti materiali di opposizione inequivocamente rivolti contro il proprietario; non sono sufficienti la mancata restituzione del bene, il mancato pagamento dell'indennizzo o la prosecuzione dell'opera pubblica.

Come è indicizzato