Sentenza n. 223/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato il diniego paesaggistico relativo a un locale deposito-autorimessa per uso agricolo, ricadente nella fascia costiera di 300 metri dal mare, in area classificata zona omogenea B alla data del 6 settembre 1985 e soggetta sia al vincolo paesaggistico ex lege sia a uno specifico vincolo provvedimentale. La Soprintendenza aveva ritenuto l’istanza improcedibile per contrasto con l’art. 45 delle NTA del PPTR Puglia e con la scheda PAE0074; l’Unione Jonica Salentina aveva recepito tale valutazione nell’autorizzazione paesaggistica n. 33 del 31 marzo 2020. Il TAR aveva annullato gli atti, ritenendo illegittima l’applicazione indiscriminata della scheda PAE e imponendo una rivalutazione concreta della compatibilità paesaggistica. Il Ministero e la Soprintendenza hanno appellato la sentenza deducendo violazione dell’art. 24 Cost., dell’art. 3 l. 241/1990, degli artt. 136 e 142 d.lgs. 42/2004, del PPTR e delle schede PAE; erronea valutazione del deficit motivazionale e istruttorio; sconfinamento del TAR nel merito amministrativo; violazione dei limiti del sindacato sulla discrezionalità tecnica e dell’art. 79 delle NTA del PPTR. È stata inoltre proposta istanza cautelare, respinta in corso di causa. L’appellata ha eccepito la sopravvenuta improcedibilità dell’appello per il successivo rilascio di un’autorizzazione paesaggistica integrativa e del permesso di costruire in sanatoria, chiedendo comunque il rigetto dell’impugnazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la sentenza del TAR, correggendone e integrandone la motivazione. Ha ritenuto non necessario esaminare preliminarmente la possibile sopravvenuta carenza di interesse delle amministrazioni, poiché l’appello era infondato. Il Collegio ha precisato che l’area era soggetta sia al vincolo ex lege relativo ai territori costieri sia a uno specifico vincolo paesaggistico ai sensi degli artt. 136 e 157 d.lgs. 42/2004. Sebbene l’art. 142, comma 2, lett. a), escluda dal vincolo ex lege le aree classificate come zone A o B al 6 settembre 1985, tale esclusione non elimina gli effetti degli specifici vincoli paesaggistici, in forza dell’art. 142, comma 4. Tuttavia, il combinato disposto degli artt. 79, 90 e 45 delle NTA del PPTR non può essere interpretato nel senso di imporre automaticamente e indistintamente l’inedificabilità delle aree classificate A o B alla data indicata. Le schede PAE non hanno natura regolamentare, perché contengono previsioni puntuali riferite a singoli ambiti territoriali, ma la loro applicazione deve essere coordinata con l’art. 90, comma 3, delle NTA, interpretato nel senso di escludere l’applicazione meccanica del sistema vincolistico alle aree A e B. Ciò non comporta libertà edificatoria, poiché permane l’obbligo di autorizzazione paesaggistica e di concreta valutazione dell’intervento. La Soprintendenza aveva invece espresso una valutazione astratta e meramente formale, trattando la domanda di condono come una richiesta di nuova edificazione e opponendo il vincolo quale ostacolo assoluto. Avrebbe dovuto valutare in concreto l’incidenza del manufatto sui valori paesaggistici tutelati, considerando dimensioni, caratteristiche costruttive, coni visuali e panorama, nonché la particolare disciplina del condono edilizio ex l. 47/1985 e, in particolare, gli artt. 32 e 33. La decisione del TAR è stata quindi confermata, con obbligo per l’amministrazione di rinnovare la valutazione nel rispetto dei criteri indicati. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la novità e complessità della questione.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. a), d.lgs. 42/2004

  i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare

  Prevede il vincolo paesaggistico ex lege sui territori costieri entro la fascia di 300 metri dalla battigia.

• art. 142, comma 2, lett. a), d.lgs. 42/2004

  erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B

  Esclude tali aree dal vincolo costiero ex lege, ma non elimina gli effetti degli eventuali specifici vincoli paesaggistici provvedimentali.

• art. 142, comma 4, d.lgs. 42/2004

  Resta in ogni caso ferma la disciplina derivante dagli atti e dai provvedimenti indicati all'articolo 157

  Mantiene ferma la disciplina dei vincoli paesaggistici specifici anche quando opera l’esclusione dal vincolo costiero ex lege.

• art. 136, comma 1, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Costituisce la base normativa dello specifico vincolo paesaggistico relativo alle aree di notevole interesse pubblico.

• art. 157, comma 1, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Rileva per la conservazione degli effetti dei vincoli paesaggistici preesistenti richiamati dalla disciplina applicabile.

• art. 79 NTA del PPTR Puglia

  Sugli immobili e le aree di notevole interesse pubblico di cui all’art. 136 del codice, nei termini riportati nelle allegate schede di “identificazione e definizione della specifica disciplina d’uso” dei singoli vincoli, si applicano le seguenti specifiche discipline d’uso

  Rende rilevanti le schede PAE nel quadro della disciplina d’uso dei vincoli, ma secondo il coordinamento sistematico con l’art. 90 delle NTA.

• art. 90, comma 3, NTA del PPTR Puglia

  le esclusioni di cui all’art. 142 co. 2 e 3 del Codice

  Deve essere interpretato nel senso di escludere l’applicazione meccanica del sistema del PPTR, comprese le schede PAE, alle aree classificate A o B al 6 settembre 1985.

• art. 45 NTA del PPTR Puglia

  Prevede il divieto generalizzato di nuove opere edilizie nei territori costieri individuati dall’art. 142, comma 1, lett. a), d.lgs. 42/2004, ma non giustifica da solo un diniego automatico nelle aree A o B escluse dal vincolo ex lege.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione adeguata e concreta del provvedimento paesaggistico, non sostituibile con il mero richiamo astratto a una disciplina vincolistica.

• artt. 32 e 33 l. 47/1985

  Devono essere considerati dalla Soprintendenza nella valutazione paesaggistica relativa a una domanda di condono edilizio, senza trattarla come una richiesta di nuova edificazione.

• art. 24 Cost.

  Richiamato tra le norme asseritamente violate, senza che il Collegio ravvisi una sua specifica violazione.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità, senza che il Collegio ravvisi una specifica violazione autonoma.

• art. 113 Cost.

  Richiamato in relazione ai limiti del sindacato giurisdizionale, senza che il Collegio ravvisi uno sconfinamento del TAR nel merito amministrativo.

• artt. 7 e 134 c.p.a.

  Richiamati nei motivi d’appello in relazione ai limiti del sindacato giurisdizionale e all’asserito eccesso di potere giurisdizionale, doglianze ritenute infondate.

Massime di principio

• L’esclusione dal vincolo paesaggistico ex lege prevista per le aree classificate come zone omogenee A o B al 6 settembre 1985 non incide sulla permanenza e sull’applicazione degli specifici vincoli paesaggistici provvedimentali gravanti sulle medesime aree, ai sensi dell’art. 142, comma 4, d.lgs. 42/2004.
• Nel sistema del PPTR Puglia, l’art. 90, comma 3, delle NTA deve essere interpretato nel senso che le aree classificate A o B al 6 settembre 1985 non sono soggette all’applicazione meccanica delle previsioni di inedificabilità contenute nelle schede PAE; ciò non esclude la necessità dell’autorizzazione paesaggistica né la valutazione concreta della compatibilità dell’intervento con i valori tutelati.
• Le schede PAE del PPTR Puglia, contenendo previsioni puntuali riferite a specifici ambiti territoriali e non disposizioni generali, astratte e innovative dell’ordinamento, non hanno natura regolamentare; la loro applicazione deve comunque essere coordinata con le altre disposizioni delle NTA, mediante interpretazione letterale e sistematica.
• Il diniego paesaggistico non può fondarsi sull’affermazione astratta e automatica dell’inedificabilità dell’area, ma deve verificare in concreto l’incidenza dell’intervento sui valori paesaggistici tutelati, considerando anche le dimensioni, le caratteristiche costruttive, i coni visuali e la visione panoramica d’insieme.
• Nel procedimento di condono edilizio relativo a opere già esistenti, la Soprintendenza deve valutare la compatibilità paesaggistica in rapporto allo specifico contesto e alla disciplina del condono, senza applicare automaticamente le regole sull’inedificabilità come se si trattasse di una nuova costruzione.

Come è indicizzato