Sentenza n. 8/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento dell’Azienda ospedaliera del 30 settembre 2024 e il parere regionale negativo del 25 settembre 2024, chiedendone l’annullamento e il risarcimento dei danni. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990, sostenendo che il diniego avrebbe dovuto essere preceduto dal preavviso di rigetto, così da consentirle di replicare ai rilievi ostativi e modificare ulteriormente la proposta. Con il secondo motivo ha contestato il difetto di motivazione del provvedimento aziendale, per mancata allegazione e mancata riproduzione del contenuto del parere regionale negativo richiamato. Con il terzo motivo ha denunciato difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità, contraddittorietà e travisamento, sostenendo che l’aumento dei costi fosse dipeso dal caro materiali e dalle modifiche richieste dalle amministrazioni e che la maggiore onerosità del PPP rispetto all’appalto tradizionale non fosse adeguatamente dimostrata, anche alla luce dei precedenti pareri favorevoli di IRES e del primo advisor Paragon. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha esteso tali censure al parere regionale, contestando la valutazione dell’aumento dei costi, l’asserito stravolgimento della proposta e la mancata integrale allocazione del rischio operativo in capo al privato. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha contestato, sotto il profilo metodologico e motivazionale, l’analisi value for money elaborata dall’advisor SDA Bocconi, lamentando errori nel confronto tra PPP e appalto tradizionale, mancata considerazione della neutralità fiscale e dei costi di gestione, uso del tasso di attualizzazione sociale, ricostruzione dei costi dell’appalto mediante il raffronto con altre opere ospedaliere e trattamento del contributo pubblico. Ha inoltre chiesto il risarcimento del danno da responsabilità provvedimentale o, in subordine, da responsabilità comportamentale, parametrato alle spese di progettazione, al mancato guadagno, alla perdita di chance e al danno curricolare.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, i motivi aggiunti e tutte le domande risarcitorie, compensando integralmente le spese. Ha preliminarmente escluso la sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’intesa Regione-INAIL era solo preliminare, subordinata a un successivo accordo attuativo e alla valutazione del progetto, sicché non rendeva irreversibile la scelta dell’appalto tradizionale; permaneva inoltre l’interesse ai fini risarcitori. Ha dichiarato tardiva la memoria dell’Azienda depositata il 23 settembre 2025, ma ha esaminato l’eccezione di inammissibilità riproposta tempestivamente e l’ha respinta: le censure sull’analisi economico-finanziaria erano specifiche e riguardavano profili metodologici sindacabili, non una mera sostituzione del giudice alle valutazioni discrezionali dell’amministrazione. Il primo motivo è stato respinto perché la disciplina speciale del project financing, nella fase preliminare di valutazione della proposta, non impone il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 e lascia all’amministrazione ampia discrezionalità nel modulare il contraddittorio. In ogni caso, la proponente aveva avuto una lunga interlocuzione con le amministrazioni e numerose occasioni di modificare e integrare la proposta; la versione finale era stata comunque ritenuta insostenibile, mentre il parere regionale era vincolante per l’Azienda. Il secondo motivo è stato respinto perché la motivazione per relationem è consentita dall’art. 3, comma 3, l. 241/1990: non è necessaria l’allegazione degli atti richiamati, purché siano indicati e messi a disposizione dell’interessato. L’Azienda aveva indicato gli estremi del parere regionale e la ricorrente ne aveva acquisito conoscenza in giudizio, tanto da impugnarlo con motivi aggiunti. Quanto alle censure economico-finanziarie, il TAR ha evidenziato che la proposta non aveva superato la fase preliminare di individuazione del promotore, caratterizzata da amplissima discrezionalità amministrativa e non assimilabile alla successiva gara. Il sindacato giudiziale è quindi limitato alla manifesta illogicità, incongruità o al travisamento dei fatti. Tali vizi non sono stati ravvisati. I costi dell’operazione erano aumentati da 369,4 milioni di euro nella proposta iniziale a 508,18 milioni nella revisione intermedia e a 605,71 milioni nella versione finale; il contributo pubblico richiesto era salito da 121,9 a 160,64 e infine a 216,01 milioni, a fronte di risorse disponibili pari a 148,80 milioni; anche il canone annuale era cresciuto da 44,03 a 52,76 e poi a 56,85 milioni. L’assenza delle risorse pubbliche necessarie a sostenere la quota pubblica del PPP è stata ritenuta, da sola, sufficiente a giustificare la mancata approvazione del progetto, ai sensi anche dell’art. 175, comma 2, d.lgs. 36/2023. Era quindi irrilevante stabilire se l’aumento dei costi dipendesse dal caro materiali o dalle modifiche richieste dall’amministrazione. Queste ultime, infatti, sono fisiologiche nella fase preliminare e consentite dalla disciplina del PPP, purché non trasformino la proposta in un progetto nuovo e completamente diverso. Le contestazioni sulla maggiore onerosità rispetto all’appalto tradizionale sono state ritenute in parte prive di interesse, perché l’atto restava comunque sorretto dall’autonoma motivazione relativa all’assenza di copertura finanziaria, e comunque infondate. L’analisi di SDA Bocconi era sufficientemente motivata e indicava una maggiore onerosità del PPP tra 81 e 203 milioni di euro, a seconda degli scenari. I precedenti pareri di IRES e Paragon riguardavano versioni diverse della proposta e non erano quindi contraddittori rispetto alla valutazione finale. Il PPP non è intrinsecamente più conveniente dell’appalto: la convenienza deve essere verificata concretamente mediante un confronto tra i due modelli. Le specifiche critiche metodologiche all’analisi value for money sono state respinte: la metodologia AVCP del 2009 ha natura orientativa e non vincolante; l’amministrazione può adottare metodi diversi, purché attendibili e non manifestamente irragionevoli. Il confronto elaborato da SDA Bocconi, basato su costi di opere ospedaliere analoghe, rischi di aumento dei costi e ritardi, diversi tassi di attualizzazione e scenari di rischio, non è stato ritenuto inattendibile. È stata respinta anche l’istanza di acquisizione dei fogli di calcolo, ritenuta inutile, considerata l’autonoma sufficienza della motivazione concernente l’assenza di risorse. La domanda di risarcimento da illegittimità provvedimentale è stata respinta per l’insussistenza dell’illegittimità degli atti. È stata respinta anche la domanda subordinata di responsabilità comportamentale: nella fase preliminare del project financing il proponente vanta una mera aspettativa di fatto e non può maturare un affidamento risarcibile sull’approvazione della proposta; il rischio dei costi di progettazione resta a suo carico. Nel caso concreto, inoltre, l’istruttoria era stata trasparente e collaborativa e le richieste di modifica non erano contrarie a buona fede.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non si applica alla fase preliminare di valutazione delle proposte di project financing, caratterizzata dalla disciplina speciale e da ampia discrezionalità dell’amministrazione; comunque, nel caso concreto, la proponente aveva già avuto molteplici occasioni di interlocuzione e modifica della proposta.

• art. 3, comma 3, l. 241/1990

  La motivazione per relationem è legittima quando il provvedimento indica gli atti richiamati e questi sono conoscibili dall’interessato; non è necessaria la loro allegazione materiale al provvedimento finale.

• art. 183, comma 15, d.lgs. 50/2016

  Nella disciplina previgente, la fase preliminare di valutazione della proposta di project financing è distinta dalla successiva gara ed è caratterizzata da ampia discrezionalità amministrativa.

• art. 193 d.lgs. 36/2023

  ad apportare al progetto di fattibilità le modifiche necessarie per la sua approvazione

  L’amministrazione può chiedere al proponente modifiche e integrazioni necessarie a rendere il progetto conforme alle esigenze pubbliche e a valutarne effettivamente sostenibilità e convenienza, purché non si trasformi la proposta in un progetto completamente nuovo.

• art. 175, comma 2, d.lgs. 36/2023

  la disponibilità di risorse sul bilancio pluriennale

  La valutazione preliminare di convenienza e fattibilità del PPP deve considerare anche la disponibilità delle risorse di bilancio; l’assenza di risorse pubbliche necessarie a sostenere l’operazione può legittimare da sola la mancata approvazione del progetto.

• art. 174, comma 1, lett. c), d.lgs. 36/2023

  L’integrale allocazione del rischio operativo al privato costituisce elemento essenziale del partenariato pubblico-privato; l’incertezza sulla sua effettiva allocazione può incidere sulla convenienza e sulla legittimità della scelta amministrativa.

• art. 180, comma 3, d.lgs. 50/2016

  Nel regime previgente, l’allocazione del rischio operativo al privato rappresenta un elemento caratterizzante del PPP e rileva nella valutazione della convenienza dell’operazione.

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e buon andamento non impongono l’approvazione di una proposta di PPP quando l’istruttoria evidenzi l’insostenibilità economico-finanziaria e l’assenza di copertura pubblica.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  trenta giorni liberi prima

  Il termine per il deposito delle memorie anteriori all’udienza pubblica deve essere calcolato considerando trenta giorni liberi; la memoria depositata oltre tale termine è tardiva.

Massime di principio

• Nella fase preliminare di valutazione di una proposta di partenariato pubblico-privato, anteriore all’eventuale gara per l’affidamento della concessione, l’amministrazione esercita un’ampia discrezionalità nel verificare l’esistenza dell’interesse pubblico, la fattibilità, la sostenibilità economico-finanziaria e la convenienza dell’operazione; il sindacato del giudice amministrativo è limitato alla manifesta illogicità, incongruità, inattendibilità o al travisamento dei fatti.
• L’assenza delle risorse pubbliche necessarie a sostenere la quota di investimento a carico dell’amministrazione costituisce autonomo e sufficiente motivo per non approvare una proposta di partenariato pubblico-privato, senza che sia necessario risolvere ogni contestazione relativa alle cause dell’aumento dei costi o alla comparazione con l’appalto tradizionale.
• Il partenariato pubblico-privato non è per sua natura sempre più conveniente dell’appalto tradizionale: la convenienza deve essere accertata mediante una comparazione concreta tra le due modalità di realizzazione, calibrata sulle caratteristiche dell’opera, sui costi, sui rischi, sui tempi e sulle risorse pubbliche disponibili.
• Le metodologie tecniche utilizzate per il confronto tra PPP e appalto tradizionale, comprese quelle elaborate da autorità o organismi tecnici in documenti non aventi forza normativa, non sono vincolanti in modo assoluto; l’amministrazione può adottare metodologie diverse o adattate, purché l’analisi sia attendibile, coerente e non conduca a risultati manifestamente irragionevoli o travisati.
• Nella fase preliminare del project financing il proponente ha una mera aspettativa di fatto e assume il rischio che la proposta non sia ritenuta conforme all’interesse pubblico; non matura, prima dell’indizione della gara, un affidamento risarcibile sull’approvazione della proposta e restano a suo carico i costi di elaborazione del progetto, salvo specifiche condotte amministrative contrarie a correttezza e buona fede.
• La motivazione per relationem è legittima quando il provvedimento finale indica con sufficiente precisione gli atti e i pareri richiamati e questi sono conoscibili dall’interessato mediante accesso o produzione processuale; non è necessaria la loro materiale allegazione al provvedimento.

Come è indicizzato