Cassazione Civile, Ordinanza n. 20088/2024 del 22/07/2024

Esito

La controversia

La società concessionaria di una tratta autostradale, scaduta la convenzione ma nel periodo di gestione interinale, ha impugnato davanti al TAR il provvedimento ministeriale che aveva approvato solo parzialmente il progetto esecutivo di interventi di adeguamento e rinforzo strutturale di un ponte autostradale, escludendo varie voci economiche. Sosteneva che l’atto fosse illegittimo per violazione dei principi di ragionevolezza e buon andamento, delle norme del codice dei contratti pubblici richiamate in convenzione e della delibera CIPE, nonché per eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione. Successivamente ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, deducendo che la controversia attiene non all’esercizio di un potere autoritativo, ma all’adempimento dell’obbligo del concedente di collaborare all’esecuzione del rapporto, con conseguente spettanza della giurisdizione ordinaria. Il Ministero ha resistito, sostenendo la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni autostradali e di controllo sull’azione pubblica nella gestione della rete.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto ammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione proposto anche dalla parte attrice, nonostante il giudizio pendente fosse stato da essa stessa instaurato dinanzi al TAR, e ha escluso che il giudicato formatosi in un precedente giudizio relativo a costi sostenuti per un periodo e per opere diverse potesse precludere la decisione sulla diversa domanda. Nel merito del riparto, la Corte ha applicato l’orientamento consolidato secondo cui, nelle concessioni di costruzione e gestione di opere pubbliche, le controversie sulla fase esecutiva del rapporto, inerenti ad adempimento, inadempimento e conseguenze risarcitorie o patrimoniali, spettano al giudice ordinario, salvo che la pubblica amministrazione eserciti un effettivo potere autoritativo. Nel caso concreto, l’approvazione parziale del progetto degli interventi di sicurezza non è stata qualificata come esercizio di potere autoritativo, ma come valutazione tecnico-giuridica interna all’esecuzione del rapporto convenzionale e alla verifica della congruità dei costi, sicché la controversia resta devoluta al giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 2, co. 82, d.l. n. 262/2006

  richiamato come base della convenzione unica di concessione autostradale

• art. 3 d.lgs. n. 163/2006

  richiamato dalla ricorrente e nel ragionamento della Corte in relazione alla disciplina della concessione e alla fase esecutiva

• art. 143 d.lgs. n. 163/2006

  richiamato dalla ricorrente tra le norme asseritamente violate

• art. 165 d.lgs. n. 50/2016

  richiamato dalla ricorrente in continuità con la disciplina previgente

• art. 177 d.lgs. n. 50/2016

  richiamato dalla ricorrente in continuità con la disciplina previgente

• art. 133, comma primo, lett. c), cod. proc. amm.

  la Corte esclude che nella specie operi la giurisdizione esclusiva amministrativa prevista per le concessioni di pubblici servizi

• art. 133, comma primo, lett. e), cod. proc. amm.

  richiamato per escludere che la controversia rientri nella fase di affidamento devoluta al giudice amministrativo

• art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241

  la Corte esclude che la convenzione possa essere ricondotta a tale figura di accordo amministrativo

• art. 106 d.lgs. n. 50/2016

  richiamato come indice della contrattualizzazione della concessione per analogia con l’appalto

• art. 108 d.lgs. n. 50/2016

  richiamato come indice della contrattualizzazione della concessione per analogia con l’appalto

Massime di principio

• Nel regolamento preventivo di giurisdizione, l’attore può chiedere l’intervento della Corte di cassazione quando sussistono dubbi ragionevoli sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, anche senza eccezione della controparte.
• Ai fini del riparto di giurisdizione, non rileva la forma processuale scelta dalla parte, ma il petitum sostanziale, da individuarsi in base alla natura della posizione giuridica dedotta e al rapporto sostanziale fatto valere.
• Nelle concessioni di costruzione e gestione di opere pubbliche, la fase esecutiva del rapporto è normalmente devoluta al giudice ordinario quando la controversia concerne adempimento, inadempimento, corrispettivi, rimborsi o conseguenze risarcitorie, in un rapporto di tendenziale parità tra le parti.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle concessioni sussiste solo ove la pubblica amministrazione eserciti un vero potere autoritativo capace di incidere unilateralmente sulla sfera giuridica dell’altra parte.
• L’approvazione tecnica di progetti e la verifica della congruità dei costi, se svolte nell’ambito di obblighi convenzionali di esecuzione, non integrano di per sé esercizio di potere autoritativo, ma attività riconducibile alla fase attuativa del rapporto contrattuale.
• Il giudicato formatosi su una domanda relativa a un diverso periodo temporale o a opere diverse non preclude la decisione sulla giurisdizione in una controversia distinta, anche se inserita nel medesimo rapporto di concessione.

Come è indicizzato