Cassazione Civile, Sentenza n. 29083/2023 del 19/10/2023

Esito

La controversia

Impugnazione della decisione del Consiglio di Stato che aveva accolto l'appello di Kuwait Petroleum contro la pronuncia del TAR Lazio. La questione centrale era la giurisdizione: se i provvedimenti dell'Agenzia delle Entrate (provvedimento direttoriale prot. n. 221978 del 17/06/2022, circolare n. 22/E del 23/06/2022 e risoluzione n. 29/E del 20/06/2022) adottati in attuazione dell'art. 37 del decreto-legge 21/2022 (contributo straordinario a carico delle imprese energetiche) costituissero atti amministrativi impugnabili davanti al giudice amministrativo ovvero atti non sindacabili (o rientranti nella giurisdizione tributaria). Le ricorrenti sostenevano che si trattasse di meri atti attuativi/vincolati non suscettibili di sindacato del giudice amministrativo e, in ogni caso, che la materia fosse riservata alla giurisdizione tributaria o comportasse un'azione sostanzialmente diretta contro norme legislative.

La decisione

La Corte ha dichiarato infondate le censure delle ricorrenti e ha confermato che i provvedimenti agenziali in esame sono atti amministrativi generali e autoritativi impugnabili davanti al giudice amministrativo. Ha affermato che non è necessario che l'atto sia discrezionale perché la giurisdizione amministrativa si fonda sull'origine pubblica e autoritativa dell'atto; ha inoltre rilevato indizi di discrezionalità (es. parere obbligatorio ma non vincolante di ARERA). La Corte ha ribadito l'esistenza di tutela giurisdizionale per evitare un 'vuoto di tutela' in contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost. e ha confermato la possibilità di impugnare in via preventiva atti generali attuativi di norme tributarie (alternativa alla disapplicazione da parte del giudice tributario). Nel complesso l'impugnazione proposta dall'Agenzia e dagli altri ricorrenti è stata respinta e la competenza per sindacare gli atti è stata riconosciuta al giudice amministrativo.

Norme richiamate

• art. 37, decreto-legge 21/2022

  Il contributo e' liquidato e versato per un importo pari al 40 per cento, a titolo di acconto, entro il 30 giugno 2022 e per la restante parte, a saldo, entro il 30 novembre 2022, con le modalita' di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241. Con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, sentita l'Autorita' di regolazione per energia, reti e ambiente, sono definiti gli adempimenti, anche dichiarativi, e le modalita' di versamento del contributo. Con il medesimo provvedimento possono essere individuati dati aggiuntivi da indicare nelle fatture di cessione e di acquisto dei prodotti di cui al comma 1 e sono definite le modalita' per lo scambio delle informazioni, anche in forma massiva, con la Guardia di finanza.

  La norma attribuisce all'Agenzia il potere di definire modalità e adempimenti; tale attribuzione configura una potestà amministrativa attuativa che può avere rilievo autoritativo e, dati gli elementi (parere ARERA), anche profili di scelta discrezionale.

• art. 7, cod. proc. amm. (commi 1 e 4)

  Attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione sulle controversie relative ad interessi legittimi connesse ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese le controversie su atti generali amministrativi.

• art. 7, comma 5, d.lgs. 546/1992

  Prevede che le commissioni tributarie, se ritengono illegittimo un regolamento o un atto generale rilevante, non lo applichino in relazione all'oggetto dedotto in giudizio, rinviando la possibilità di impugnazione alla sede competente; disciplina il potere di disapplicazione nel processo tributario.

• art. 19, d.lgs. 546/1992

  Elenca le materie devolute alla giurisdizione tributaria; la Corte esclude che gli atti generali attuativi rientrino automaticamente nell'ambito di tale giurisdizione esclusiva.

• artt. 56 e 62, d.lgs. 300/1999

  Norme che regolano le agenzie; non impediscono all'Agenzia delle Entrate di esercitare potestà applicative/attuarie in materia tributaria tali da creare atti amministrativi sindacabili dal giudice amministrativo.

• art. 23 Cost.

  Richiamato in tema di esercizio del potere amministrativo nel rispetto dei princìpi costituzionali; la Corte ricorda il fondamento costituzionale dell'azione amministrativa.

• art. 24 Cost.

  Garantisce il diritto alla tutela giurisdizionale; utilizzato per sostenere che un diniego generalizzato di giurisdizione creerebbe un vuoto di tutela incompatibile con la Costituzione.

• art. 113 Cost.

  Principio del diritto di accesso al giudice e della tutela giurisdizionale contro atti della pubblica amministrazione; richiamato per motivare la necessità di giurisdizione.

Massime di principio

• Gli atti amministrativi generali adottati da una pubblica amministrazione in attuazione di disposizioni legislative (anche se qualificati come 'attuativi' o 'meramente esecutivi') sono, di regola, impugnabili davanti al giudice amministrativo quando sono autoritativi e provengono da una PA.
• Non è necessario che l'atto contenga discrezionalità per rientrare nella giurisdizione del giudice amministrativo: l'origine pubblica e l'effetto autoritativo sono elementi sufficienti per la sindacabilità.
• Quando un atto generale rilevante ai fini tributari viene impugnato, il giudice amministrativo può conoscere della legittimità dell'atto; il giudice tributario conserva il potere di disapplicazione in sede di causa tributaria, ma non esclude la tutela amministrativa preventiva.
• La presenza di un parere tecnico/obbligatorio non vincolante (es. ARERA) è un indizio di discrezionalità del soggetto che adotta il provvedimento e rafforza la possibilità di sindacato giurisdizionale.
• Negare ogni via di tutela per gli interessati rispetto ad atti generali attuativi di norme fiscali può determinare un 'vuoto di tutela' incompatibile con gli artt. 24 e 113 Cost.: pertanto va garantita una sede giurisdizionale.
• Le circolari e le risoluzioni dell'Amministrazione, se integrative o idonee a produrre effetti sostanziali o ad incidere sulla posizione giuridica dei soggetti, possono essere impugnate davanti al giudice competente; la qualificazione dell'atto (generale vs individuale) è determinante per stabilire la competenza fra giudice amministrativo e giudice tributario.