Cassazione Civile, Sentenza n. 29026/2023 del 19/10/2023

Esito

La controversia

TAMOIL aveva impugnato davanti al TAR il provvedimento direttoriale n. 221978/17.6.2022, la circolare n. 22/E del 23.6.2022 e la risoluzione n. 29/E del 20.6.2022 dell'Agenzia delle Entrate, adottati in attuazione dell'art. 37 del d.l. 21/2022 che ha istituito un contributo straordinario a carico delle imprese del settore energetico. Il TAR dichiarò il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione e per difetto di interesse. Il Consiglio di Stato accoglieva l'appello di TAMOIL, annullava la sentenza del TAR e rinviava. Le amministrazioni ricorrevano in Cassazione deducendo difetto assoluto di giurisdizione e sostenendo che gli atti impugnati fossero meri atti attuativi vincolati (non autoritativi) e, quindi, non soggetti al sindacato del giudice amministrativo né impugnabili direttamente, trovando invece applicazione la giurisdizione tributaria ex d.lgs. 546/1992 ovvero assenza di tutela giurisdizionale diretta.

La decisione

La Corte ha rigettato le doglianze delle amministrazioni ricorrenti. Ha ritenuto gli atti impugnati atti amministrativi generali, suscettibili di sindacato giurisdizionale davanti al giudice amministrativo ai sensi dell'art. 7 cod. proc. amm., non rilevando la distinzione tra atto discrezionale o vincolato come condizione per la giurisdizione. La Corte ha richiamato l'indicazione normativa contenuta nell'art. 37, comma 5, d.l. 21/2022 (anche con la disposizione che prevede il parere dell'ARERA) come elemento che indica almeno una latitudine discrezionale nella determinazione delle modalità. Ha inoltre escluso che si crei un vuoto di tutela se si negasse la giurisdizione amministrativa, richiamando i principi costituzionali (artt. 24, 113 Cost.) e la giurisprudenza sul 'solve et repete'. In conseguenza la Cassazione ha confermato il principio che rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo l'impugnazione di tali atti generali e, di fatto, ha respinto il ricorso per cassazione delle amministrazioni, consolidando la decisione del Consiglio di Stato che aveva annullato il provvedimento del TAR e rinviato la causa al giudice di primo grado.

Norme richiamate

• art. 37, comma 5, decreto-legge 21/2022

  Il contributo e' liquidato e versato per un importo pari al 40 per cento, a titolo di acconto, entro il 30 giugno 2022 e per la restante parte, a saldo, entro il 30 novembre 2022, con le modalita' di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241. Con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, sentita l'Autorita' di regolazione per energia, reti e ambiente, sono definiti gli adempimenti, anche dichiarativi, e le modalita' di versamento del contributo. Con il medesimo provvedimento possono essere individuati dati aggiuntivi da indicare nelle fatture di cessione e di acquisto dei prodotti di cui al comma 1 e sono definite le modalita' per lo scambio delle informazioni, anche in forma massiva, con la Guardia di finanza.

  La Corte ha ritenuto che la previsione del parere obbligatorio di ARERA e la delega al direttore per definire modalità e adempimenti denotino una latitudine di valutazione/competenza amministrativa tale da qualificare gli atti direttoriali come provvedimenti amministrativi generali suscettibili di sindacato giurisdizionale.

• art. 7, comma 1 e comma 4, cod. proc. amm.

  "Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi .. concernenti l'esercizio .. del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni. Non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell'esercizio del potere politico"; "Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimita' del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma."

  La Corte ha applicato queste disposizioni per affermare la competenza del giudice amministrativo sulle impugnazioni relative ad atti amministrativi generali emanati dall'Agenzia delle Entrate, anche quando attuativi di una norma primaria.

• art. 7, comma 5, d.lgs. 546/1992

  La norma è stata richiamata per distinguere la competenza del giudice tributario nella materia degli atti impositivi individuali e per affermare che il giudice tributario può disapplicare, in via incidentale, atti generali rilevanti ai fini della decisione, ma non sostituirsi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per l'impugnazione diretta degli atti generali.

• art. 19, d.lgs. 546/1992

  Richiamato come delimitazione della materia devoluta al giudice tributario; la Corte ha ritenuto che gli atti amministrativi generali impugnati non rientrino nell'elenco degli atti di competenza esclusiva delle Commissioni tributarie.

• art. 56, comma 1, lett. b) e art. 62, d.lgs. 300/1999

  Richiamate dall'Agenzia per sostenere che le agenzie fiscali avrebbero competenze limitate alla gestione e riscossione dei tributi; la Corte ha ritenuto invece compatibile l'esercizio di potestà amministrative da parte dell'Agenzia delle Entrate tali da fondare la giurisdizione amministrativa sul loro operato.

• art. 23 Cost.

  Utilizzato per ricondurre l'azione amministrativa alla prescrizione costituzionale dell'esercizio della potestà amministrativa nell'ambito della legalità.

• artt. 24 e 113 Cost.

  Richiamati per sostenere che negare la giurisdizione amministrativa in presenza di atti generali impugnati potrebbe creare un vuoto di tutela incompatibile con il diritto di accesso al giudice e con la tutela giurisdizionale garantita dalla Costituzione.

• giurisprudenza menzionata (Sezioni Unite, Corte costituzionale)

  Richiami a precedenti giurisprudenziali (Sez. U. e Corte cost.) che consolidano l'orientamento sulla giurisdizione e sulla incidenza del vizio di legittimità costituzionale come vizio di legittimità dell'atto amministrativo impugnato.

Massime di principio

• Gli atti amministrativi generali adottati da una pubblica amministrazione in attuazione di una norma legislativa possono essere impugnati davanti al giudice amministrativo anche se l'atto è 'attuativo' e non contiene una pretesa tributaria individuale.
• La presenza di una facoltà discrezionale, o anche solo l'obbligo di acquisire il parere di un'autorità regolatrice non vincolante, è un indice significativo della natura autoritativa e amministrativa dell'atto e rafforza la giurisdizione del giudice amministrativo.
• La qualificazione dell'atto come meramente vincolato/non discrezionale non è un requisito necessario per la giurisdizione amministrativa: è sufficiente che si tratti di un atto autoritativo posto in essere da una PA.
• La giurisdizione tributaria resta riservata agli atti impositivi individuali (art.19 d.lgs. 546/1992); il giudice tributario può comunque disapplicare atti generali in via incidentale ma non sostituirsi alla giurisdizione amministrativa per la loro impugnazione diretta.
• Negare l'accesso all'impugnazione degli atti generali per il timore che si impugni la legge stessa può determinare un 'vuoto di tutela' incompatibile con gli artt. 24 e 113 Cost., perciò le questioni di legittimità costituzionale relative a un atto amministrativo restano rilevanti e devono essere trattate in sede giurisdizionale.
• Un'azione di annullamento preventiva (impugnazione degli atti generali 'in prevenzione') è legittima e compatibile con il sistema, alternativa alla disapplicazione incidentale del giudice tributario.