Cassazione Civile, Sentenza n. 29035/2023 del 19/10/2023

Esito

La controversia

La controversia riguarda l'impugnazione, proposta da ESso Italiana SPA avanti al giudice amministrativo, dei provvedimenti dell'Agenzia delle Entrate (provvedimento direttoriale prot. n. 221978/17.6.2022, circolare n. 22/E del 23.6.2022 e risoluzione n. 29/E del 20.6.2022) adottati in attuazione dell'art. 37 del d.l. 21/2022 che ha istituito un contributo straordinario a carico delle imprese del settore energetico per fronteggiare il caro bollette. L'Agenzia ed altri enti ricorrono in Cassazione deducendo difetto assoluto di giurisdizione del giudice amministrativo sulle impugnazioni di tali atti, sostenendo che si tratterebbe di atti meramente attuativi/vincolati della legge primaria e rientranti, ove rilevanti, nella giurisdizione tributaria. Contestano altresì l'interesse ad agire della società contribuente e la possibilità di sindacato su circolari e atti interpretativi interni.

La decisione

La Corte rigetta il ricorso delle Amministrazioni (Agenzia, MEF, Presidenza del Consiglio). Conferma l'indirizzo del Consiglio di Stato che aveva accolto l'appello di Esso Italiana contro il TAR, affermando la competenza della giurisdizione amministrativa a conoscere dell'impugnazione degli atti amministrativi generali adottati dall'Agenzia in attuazione dell'art. 37 d.l. 21/2022. La Corte statuise che i provvedimenti impugnati sono atti autoritativi/administrativi generali impugnabili davanti al giudice amministrativo; la natura meramente discrezionale o vincolata non è condizione necessaria per la giurisdizione amministrativa. Inoltre la presenza dell'obbligo di acquisire il parere di ARERA e la funzione stessa degli atti indicano almeno una latitudine discrezionale che rende concreta la tutela dell'interesse legittimo. La Corte ritiene altresì che ritenere del tutto esclusa ogni giurisdizione per tali atti determinerebbe un vuoto di tutela incompatibile con gli artt. 24 e 113 Cost. e con la giurisprudenza costituzionale. Pertanto il ricorso viene rigettato e resta ferma la ricompetenza del giudice amministrativo alla trattazione.

Norme richiamate

• art. 37 decreto-legge 21/2022

  Il contributo e' liquidato e versato per un importo pari al 40 per cento, a titolo di acconto, entro il 30 giugno 2022 e per la restante parte, a saldo, entro il 30 novembre 2022... Con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, sentita l'Autorita' di regolazione per energia, reti e ambiente, sono definiti gli adempimenti, anche dichiarativi, e le modalita' di versamento del contributo.

  La disposizione attribuisce all'Agenzia una competenza attuativa sui termini, modalità e adempimenti; la previsione del parere obbligatorio di ARERA è indizio di discrezionalità tecnica dell'atto direttoriale.

• art. 7 c.p.a. (codice del processo amministrativo)

  Attribuisce alla giurisdizione amministrativa le controversie relative ad atti e comportamenti di pubbliche amministrazioni concernenti interessi legittimi; la Corte l'ha interpretato come ricomprendente gli atti amministrativi generali dell'Agenzia.

• art. 7, comma 5, d.lgs. 546/1992

  Prevede che le commissioni tributarie possono disapplicare, in sede incidentale, regolamenti o atti generali rilevanti ai fini della decisione; la Corte conferma che l'azione diretta di annullamento dinanzi al giudice amministrativo è alternativa e preventiva rispetto alla disapplicazione tributaria.

• art. 19 d.lgs. 546/1992

  Elenca gli atti impositivi devoluti alla giurisdizione tributaria; la Corte distingue gli atti generali attuativi dall'atto impositivo individuale spettante al giudice tributario.

• artt. 56, 62 d.lgs. 300/1999

  Norme sull'organizzazione delle agenzie; la Corte rileva che pur essendo attribuite funzioni di gestione e riscossione, alle agenzie spettano comunque potestà amministrative idonee a generare atti sindacabili dal giudice amministrativo.

• art. 17 d.lgs. 241/1997

  Norma richiamata dal comma 5 dell'art.37 per le modalita' di versamento; citata come parte del quadro normativo attuativo.

• artt. 24 e 113 Cost.

  Principi costituzionali della tutela giurisdizionale e del giusto processo; la Corte invoca il rischio di 'vuoto di tutela' se si escludesse la giurisdizione amministrativa.

• giurisprudenza costituzionale (es. sent. n.21/1961 e altre)

  Riferimenti ai principi consolidati (solve et repete e tutela giurisdizionale effettiva) che orientano verso la necessità di rimedio giurisdizionale contro atti che impongono pagamenti.

Massime di principio

• Gli atti amministrativi generali adottati da un'agenzia pubblica in attuazione di una norma di legge possono rientrare nella giurisdizione amministrativa anche se hanno natura attuativa e non contengono una pretesa impositiva individuale.
• La discrezionalità dell'atto non è requisito necessario per la giurisdizione amministrativa: è sufficiente che l'atto sia autoritativo e proveniente da una pubblica amministrazione.
• In presenza di atti generali rilevanti ai fini di rapporti tributari, il ricorso avanti al giudice amministrativo per la loro annullamento è lecita e alternativa alla disapplicazione incidentale prevista per il giudice tributario (art.7 c.5 d.lgs.546/1992).
• La sussistenza di un parere obbligatorio, pur non vincolante (es. ARERA), può essere indice della dimensione tecnica/discrezionale dell'atto amministrativo adottato.
• Escludere ogni tutela giurisdizionale contro atti attuativi che impongono oneri concreti può determinare un 'vuoto di tutela' incompatibile con gli artt. 24 e 113 Cost.; pertanto occorre garantire un rimedio giudiziale adeguato.
• Le circolari e le risoluzioni dell'Agenzia possono, se integrative di provvedimenti direttoriali che incidono su posizioni giuridiche, essere impugnate davanti al giudice amministrativo quando abbiano efficacia autorevole nei confronti dei destinatari.