Cassazione Civile, Sentenza n. 29059/2023 del 19/10/2023

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza del Consiglio di Stato che aveva accolto l'appello di Acea Energia contro i provvedimenti dell'Agenzia delle Entrate (provvedimento direttoriale prot. n. 221978/17.6.2022, circolare n.22/E del 23.6.2022 e risoluzione n.29/E del 20.6.2022) emanati in attuazione dell'art.37 del d.l. 21/2022 (contributo straordinario 'contro il caro bollette'). Le ricorrenti sostenevano difetto assoluto di giurisdizione del giudice amministrativo perché i provvedimenti sarebbero stati meri atti attuativi privi di discrezionalità, non idonei a creare interessi legittimi e, quindi, non impugnabili davanti al giudice amministrativo né al giudice tributario; inoltre che l'impugnazione fosse in realtà un attacco alle norme primarie o un'anticipata azione di accertamento negativo dell'obbligazione contributiva.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso delle amministrazioni e confermato il principio espresso dal Consiglio di Stato: i provvedimenti dell'Agenzia delle Entrate impugnati sono atti amministrativi generali impugnabili davanti al giudice amministrativo ai sensi dell'art.7 cod. proc. amm. Non è necessario che l'atto sia discrezionale perché la giurisdizione amministrativa si fonda sulla natura autoritativa dell'atto emesso da una PA; l'esistenza di un parere obbligatorio non vincolante di ARERA è indizio della presenza di una scelta ponderale/ discrezionale. La giurisdizione tributaria resta competente solo per gli atti individuali impositivi elencati dall'art.19 d.lgs. 546/1992; il rimedio amministrativo di annullamento in via preventiva è pertanto legittimo e necessario per evitare un 'vuoto di tutela' e contrasti con gli artt.24 e 113 Cost. Il ricorso è stato pertanto respinto e confermata la pronuncia di rinvio al giudice di primo grado per merito.

Norme richiamate

• art. 37, decreto-legge 21/2022

  Il contributo e' liquidato e versato per un importo pari al 40 per cento, a titolo di acconto, entro il 30 giugno 2022 e per la restante parte, a saldo, entro il 30 novembre 2022, con le modalita' di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241. Con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, sentita l'Autorita' di regolazione per energia, reti e ambiente, sono definiti gli adempimenti, anche dichiarativi, e le modalita' di versamento del contributo. Con il medesimo provvedimento possono essere individuati dati aggiuntivi da indicare nelle fatture..."

  Norma primaria che attribuisce all'Agenzia delle Entrate una competenza attuativa sulle modalità di determinazione e versamento del contributo; tale attribuzione consente l'adozione di provvedimenti amministrativi generali che possono avere carattere almeno potenzialmente discrezionale (indicato dall'obbligo di acquisire il parere di ARERA).

• art. 7, cod. proc. amm.

  "Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi..."

  Fondamento della competenza del giudice amministrativo a conoscere delle impugnazioni contro atti e provvedimenti amministrativi generali e attuativi emessi da pubbliche amministrazioni.

• art. 7, comma 5, d.lgs. 546/1992

  Prevede che le corti tributarie, se ritengono illegittimo un regolamento o un atto generale rilevante ai fini della decisione, non lo applichino in relazione all'oggetto dedotto in giudizio, salvo impugnazione nella diversa sede competente; conferma il diverso ruolo del giudice tributario rispetto all'impugnazione diretta degli atti generali.

• art. 19, d.lgs. 546/1992

  Elenca gli atti impositivi individuali devoluti alla giurisdizione tributaria; ne discende che gli atti generali non rientrano nella giurisdizione esclusiva delle Commissioni tributarie.

• art. 17, d.lgs. 241/1997

  Richiamato come norma sulle modalità di liquidazione e versamento, oggetto di rinvio dall'art.37 d.l.21/2022.

• artt. 56 e 62, d.lgs. 300/1999

  Norme sull'assetto delle agenzie fiscali richiamate dalle parti per discutere i limiti competenziali; la Corte rileva che, pur con i limiti statutari, le agenzie fiscali esercitano potestà amministrative pubbliche idonee a fondare sindacato giurisdizionale.

• art. 386, cod. proc. civ.

  Richiamato in relazione alla rilevanza pregiudiziale della questione di giurisdizione rispetto ad altre questioni quali l'interesse ad agire.

• art. 24 e art. 113 Cost.

  Principi costituzionali invocati per evitare un 'vuoto di tutela' e per garantire l'accesso effettivo al giudice contro atti amministrativi che incidono su posizioni soggettive.

• Giurisprudenza costituzionale (sent. Corte cost. n.21/1961 e altre)

  Richiami giurisprudenziali sul principio 'solve et repete' e sul divieto di lasciare prive di tutela posizioni soggettive affectate dall'azione amministrativa.

Massime di principio

• Provvedimenti amministrativi generali adottati da agenzie fiscali in attuazione di una norma di legge possono essere impugnati davanti al giudice amministrativo: la natura autoritativa dell'atto emesso da una PA è criterio decisivo per la giurisdizione, non la presenza o meno di ampia discrezionalità.
• La discrezionalità non è requisito necessario per la giurisdizione amministrativa: anche atti meramente attuativi possono porre in essere situazioni qualificabili come interesse legittimo.
• La giurisdizione tributaria è riservata agli atti individuali impositivi elencati dall'art.19 d.lgs.546/1992; regolamenti e atti generali rilevanti ai fini tributari sono sindacabili dal giudice amministrativo (con possibilità per il giudice tributario di disapplicarli incidentalmente).
• È ammissibile un'azione di annullamento 'preventiva' contro regolamenti/atti generali (ovvero un'impugnazione diretta avanti al giudice amministrativo) per evitare il rischio di un vuoto di tutela e l'applicazione del principio 'solve et repete'.
• La richiesta o il parere non vincolante di un'autorità di regolazione (es. ARERA) è indizio della presenza di una valutazione discrezionale/ponderale da parte dell'ente che adotta il provvedimento.
• Le questioni di legittimità costituzionale sollevate nell'ambito dell'impugnazione di un atto amministrativo mantengono carattere di incidentalità e sono comunque rilevanti nel sindacato sull'atto impugnato.