Sentenza n. 229/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'appellante ha contestato la sentenza del TAR deducendo violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 3 della l. n. 241/1990, degli artt. 24, 41 e 97 Cost., nonché dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, leale cooperazione, buona fede e buon andamento. Ha sostenuto che i decreti ministeriali di nomina del 20 dicembre 2013 e dell'8 febbraio 2018 rinviassero a un successivo decreto, da adottarsi di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze, la determinazione delle indennità spettanti agli organi di amministrazione e controllo di INDIRE e che, pertanto, le amministrazioni avessero l'obbligo di concludere il relativo procedimento. Ha inoltre dedotto che il decreto interministeriale del 31 ottobre 2002 non fosse applicabile al nuovo INDIRE, caratterizzato da una diversa natura, organizzazione e complessità, e che le somme corrisposte fossero meri acconti in attesa del conguaglio. Secondo l'appellante, il procedimento per la nuova determinazione dei compensi sarebbe stato avviato dalle amministrazioni ma mai concluso. I Ministeri hanno eccepito l'inammissibilità dell'appello per violazione del divieto di nova e per carenza di interesse, oltre a dedurne l'infondatezza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, confermando integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto che l'azione avverso il silenzio-inadempimento presupponga l'esistenza di uno specifico obbligo giuridico dell'amministrazione di adottare un provvedimento espresso entro un termine, e non una mera facoltà o potestà discrezionale. Nel caso concreto, il decreto interministeriale del 31 ottobre 2002 aveva già quantificato i compensi spettanti agli organi di INDIRE, compreso il presidente del Collegio dei revisori. La disciplina allora vigente consentiva un aggiornamento dei compensi solo in presenza dei presupposti indicati dalla direttiva della Presidenza del Consiglio dei ministri del 9 gennaio 2001, cioè di sostanziali modifiche intervenute nell'ordinamento dell'ente, senza però imporre alle amministrazioni l'adozione di una nuova determinazione. Il d.P.C.M. n. 143 del 2022 ha poi previsto la prosecuzione dell'applicazione dei compensi già fissati fino alla scadenza dei mandati e, comunque, fino a nuova determinazione, facendo cessare l'efficacia della direttiva del 2001. Secondo il Collegio, in assenza di una revisione dei compensi nelle forme previste dallo Statuto di INDIRE, le indennità già determinate nel 2002 sono rimaste applicabili. Non sussisteva quindi un obbligo giuridico di emanare ulteriori decreti, né poteva l'azione avverso il silenzio essere utilizzata per ottenere la formazione di un nuovo provvedimento e aggirare i termini decadenziali per l'impugnazione del provvedimento preesistente. Le eccezioni di inammissibilità sollevate dai Ministeri sono state assorbite. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate in ragione della peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Perché possa configurarsi l'ipotesi del silenzio-inadempimento [...] occorre che sussista un obbligo di legge di provvedere e che, decorso il termine di conclusione del procedimento, non sia stato assunto alcun provvedimento espresso.

  L'azione contro il silenzio è esperibile solo quando l'amministrazione sia titolare di uno specifico obbligo giuridico di concludere con un provvedimento espresso un procedimento normativamente previsto.

• artt. 2 e 3 l. n. 241/1990

  Le disposizioni sono state invocate dall'appellante, ma il giudice ha escluso la loro violazione perché non sussisteva uno specifico obbligo amministrativo di adottare un nuovo decreto di determinazione dei compensi.

• art. 104 c.p.a.

  Richiamato dai Ministeri per eccepire l'inammissibilità dell'appello per violazione del divieto di nova; l'eccezione non è stata esaminata perché l'appello è stato respinto nel merito.

• decreto interministeriale 31 ottobre 2002

  Ha già quantificato i compensi spettanti agli organi di INDIRE, compreso il presidente del Collegio dei revisori, e costituisce la precedente determinazione applicabile in assenza di una successiva revisione.

• direttiva della Presidenza del Consiglio dei ministri 9 gennaio 2001

  La eventuale richiesta di revisione dei compensi da parte degli enti ed organismi pubblici, nel corso di svolgimento del mandato, può essere presa in considerazione soltanto se correlata a sostanziali modifiche intervenute negli ordinamenti degli enti ed organismi stessi.

  La revisione dei compensi non è automatica né obbligatoria, ma è subordinata a una valutazione discrezionale e alla sussistenza di sostanziali modifiche dell'ordinamento dell'ente.

• art. 13 d.P.C.M. n. 143/2022

  I compensi fissati antecedentemente alla data di entrata in vigore del presente regolamento continuano ad essere applicati dagli enti fino alla scadenza dei relativi mandati fatto salvo quanto previsto dall'articolo 4, comma 7, e, comunque, fino a nuova determinazione ai sensi dell'articolo 4, comma 1.

  I compensi anteriormente fissati continuano ad applicarsi fino alla scadenza dei mandati e comunque fino a nuova determinazione; la disposizione ha inoltre fatto cessare l'efficacia della direttiva del 9 gennaio 2001.

• art. 1, comma 596, l. n. 160/2019

  Costituisce la base legislativa del regolamento attuato dal d.P.C.M. n. 143/2022 in materia di compensi, gettoni di presenza e altri emolumenti degli organi degli enti pubblici.

Massime di principio

• L'azione avverso il silenzio-inadempimento è ammissibile soltanto quando sussista uno specifico obbligo giuridico dell'amministrazione di adottare un provvedimento espresso, entro un termine di conclusione del procedimento; non è sufficiente l'esistenza di una mera facoltà o potestà discrezionale.
• Quando un atto amministrativo generale o interministeriale abbia già determinato una prestazione economica spettante agli organi di un ente pubblico, il successivo rinvio a un eventuale aggiornamento non comporta, di per sé, l'obbligo dell'amministrazione di adottare una nuova determinazione.
• La revisione di compensi già fissati può essere subordinata dalla disciplina vigente a una valutazione discrezionale e alla presenza di specifici presupposti, come sostanziali modifiche intervenute nell'ordinamento o nella struttura dell'ente; in assenza di tali presupposti non è configurabile un silenzio-inadempimento.
• L'azione contro il silenzio non può essere utilizzata per ottenere indirettamente la formazione di un nuovo provvedimento e, in tal modo, eludere i termini decadenziali per impugnare una precedente determinazione già esistente.
• La previsione, contenuta in un atto di nomina, del rinvio a un successivo provvedimento per la determinazione del compenso non determina necessariamente un obbligo di adottare un nuovo atto quando la materia sia già stata disciplinata da una precedente determinazione ancora applicabile.

Come è indicizzato