Sentenza n. 5048/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti avevano presentato nel 2015 un'istanza di autorizzazione unica, comprensiva di permesso di costruire e autorizzazione all'installazione e all'esercizio, per la realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti con servizi per automobilisti, area camper, servizi igienici e somministrazione di alimenti e bevande. Il Comune aveva respinto l'istanza ritenendo l'intervento incompatibile con la disciplina urbanistica ed edilizia. In particolare, la maggior parte delle particelle ricadeva nelle zone F13, zona archeologica, e F7, parco urbano archeologico, nelle quali le NTA del PRG e il piano di razionalizzazione della rete di distribuzione carburanti vietavano nuovi impianti; la restante parte ricadeva in zona F16, destinata alla delocalizzazione di impianti esistenti non conformi. Il diniego richiamava inoltre la disciplina regionale che consentiva, nelle aree sottoposte a tutela paesaggistica e ambientale, soltanto impianti aventi forma di chiosco e adeguatamente schermati. Le ricorrenti deducevano incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere, lamentando: la mancata trasmissione degli atti alla Soprintendenza per il parere paesaggistico ai sensi dell'art. 146 del d.lgs. 42/2004; la violazione degli artt. 3 e 10-bis della l. 241/1990 per omessa o insufficiente valutazione delle osservazioni al preavviso di rigetto e per la modifica, nel provvedimento finale, dei motivi ostativi; l'erronea interpretazione del piano carburanti, che secondo le ricorrenti avrebbe individuato la zona lungo Via Passeggiata Archeologica come idonea a nuovi impianti e avrebbe avuto valore di variante urbanistica; la formazione del silenzio-assenso ai sensi degli artt. 1, comma 3, e 2, comma 2-bis, del d.lgs. 32/1998.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto non necessario acquisire il parere della Soprintendenza, poiché l'intervento era già urbanisticamente non insediabile in base al PRG e al piano carburanti; la verifica paesaggistica non avrebbe potuto superare il radicale contrasto con la pianificazione urbanistica. Ha escluso il difetto di motivazione e la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, rilevando che il diniego finale richiamava diffusamente il parere urbanistico-edilizio e dava conto delle ragioni di non condivisione delle osservazioni. L'amministrazione non era tenuta a confutare analiticamente ogni argomento difensivo. Inoltre, ulteriori motivi ostativi possono essere indicati nel provvedimento finale quando dipendono dalle osservazioni o dalla documentazione prodotta dal privato in risposta al preavviso. In ogni caso, trattandosi di attività vincolata e risultando palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, eventuali violazioni partecipative sarebbero state non invalidanti ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Nel merito urbanistico, il TAR ha escluso che il piano carburanti costituisse una variante urbanistica: esso rappresentava una disciplina settoriale attuativa e presupponeva il rispetto delle zonizzazioni del PRG. L'assimilazione della zona F13 alla zona A estendeva il divieto di installazione di nuovi impianti, applicabile anche alla zona F7, e non individuava un'area favorevole all'insediamento. Ha inoltre escluso la formazione del silenzio-assenso, poiché la disciplina regionale aveva regolato autonomamente il procedimento e, comunque, mancava la condizione della conformità urbanistica richiesta dalla normativa statale. Le ulteriori censure relative alla zona F16 e alla disciplina regionale del 1999 sono state assorbite, essendo sufficiente il primo autonomo motivo ostativo a sorreggere il diniego. Le ricorrenti sono state condannate in solido al pagamento di 2.000 euro, oltre accessori, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il parere dell'autorità paesaggistica non deve essere acquisito quando l'intervento è già radicalmente insediabile per contrasto con la disciplina urbanistica comunale.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve consentire di comprendere le ragioni della decisione; nel caso concreto il richiamo al parere urbanistico-edilizio e alle osservazioni ha soddisfatto tale obbligo.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L'amministrazione deve considerare le osservazioni al preavviso di rigetto, ma non è tenuta a confutare analiticamente ogni argomento; sono ammissibili ulteriori motivi ostativi dipendenti dalle controdeduzioni o dalla documentazione prodotta.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La violazione di regole partecipative non determina l'annullabilità di un atto vincolato quando sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 1, comma 3, d.lgs. 32/1998

  Il meccanismo semplificato previsto dalla disciplina statale opera nei limiti in cui la normativa regionale non abbia disciplinato diversamente il procedimento.

• art. 2, comma 2-bis, d.lgs. 32/1998

  Il silenzio-assenso per l'autorizzazione di impianti carburanti presuppone, tra l'altro, la conformità dell'intervento alla vigente strumentazione urbanistica.

• artt. 122, commi 1 e 2, l.r. Campania 7/2020

  La nuova installazione è sottratta alla necessità di variante solo quando ricade in una zona di opportunità individuata dal piano carburanti, non sottoposta a vincoli e non rientrante in zona A; nelle altre aree resta necessario il rispetto della pianificazione urbanistica vigente.

• art. 125, comma 4, l.r. Campania 7/2020

  L'autorizzazione unica per un impianto di distribuzione carburanti è subordinata al rispetto della disciplina urbanistico-edilizia.

• art. 19 delibera Giunta regionale Campania n. 8835/1999

  Nelle aree di tutela paesaggistica e ambientale sono consentiti soltanto impianti con caratteristiche conformi alla disciplina regionale richiamata; il TAR non ha esaminato nel merito questa autonoma ragione del diniego perché assorbita.

Massime di principio

• Quando un intervento è già radicalmente incompatibile con la disciplina urbanistica ed edilizia vigente, l'amministrazione può respingere l'istanza senza acquisire previamente il parere dell'autorità paesaggistica, poiché tale parere non potrebbe rendere insediabile un'opera urbanisticamente vietata.
• L'obbligo di esaminare le osservazioni presentate ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990 non impone una confutazione analitica di ogni argomento del privato: è sufficiente una motivazione complessiva dalla quale emerga che le osservazioni sono state considerate nella formazione della decisione.
• Il provvedimento finale può indicare ulteriori motivi ostativi rispetto al preavviso quando essi risultino dalle osservazioni o dalla documentazione prodotta dall'interessato in risposta al preavviso di rigetto.
• Per un'attività amministrativa vincolata, l'eventuale violazione delle regole partecipative non comporta l'annullabilità del provvedimento se è palese che, anche mediante riedizione del procedimento, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.
• Un piano settoriale per la localizzazione degli impianti di distribuzione carburanti non costituisce variante urbanistica in assenza di un'esplicita modifica della pianificazione generale e, se assimila un'area a una zona in cui sono vietati nuovi impianti, tale assimilazione estende il divieto anziché individuare una zona idonea.
• Il silenzio-assenso previsto dalla disciplina statale sugli impianti di distribuzione carburanti non si forma quando la normativa regionale abbia disciplinato autonomamente il procedimento e, comunque, quando manchi la conformità dell'intervento alla strumentazione urbanistica vigente.

Come è indicizzato