Sentenza n. 402/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha chiesto la condanna del Comune al pagamento di euro 5.095.329,20, in via principale a titolo di risarcimento del danno e, in subordine, per ripetizione di indebito ex art. 1458 c.c. o arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c., assumendo di avere sostenuto spese per il rifacimento del manto dello stadio e per la realizzazione di un campo da calcetto e di avere perso introiti derivanti dalla gestione degli impianti e dalle sponsorizzazioni. Ha dedotto che la proroga della concessione sino al 2016 si sarebbe perfezionata anche senza un atto negoziale formalmente sottoscritto, sulla base di deliberazioni della Giunta comunale; che il Comune avrebbe violato i doveri di correttezza e buona fede nell'esecuzione del rapporto; che la clausola risolutiva espressa non sarebbe stata validamente approvata ai sensi dell'art. 1341 c.c.; che l'inadempimento manutentivo non sarebbe stato di gravità sufficiente ai sensi dell'art. 1455 c.c. In subordine ha domandato la restituzione delle spese sostenute per le migliorie o un indennizzo per arricchimento senza causa. Il Comune ha eccepito l'infondatezza delle pretese, rilevando che la società non aveva impugnato la risoluzione della convenzione, adottata per gravi inadempimenti manutentivi accertati in contraddittorio, e che la deliberazione sulla proroga aveva natura di mero atto di indirizzo e non costituiva rinnovo della convenzione.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente escluso che la perenzione del precedente giudizio, avente analogo petitum e causa petendi, determinasse l'inammissibilità del nuovo ricorso, poiché la perenzione incide sul piano processuale e non estingue il diritto di azione, purché siano rispettati i termini di decadenza e prescrizione. Nel merito ha respinto il ricorso, ritenendo dirimente che la ricorrente non avesse contestato giudizialmente il provvedimento di risoluzione né i presupposti sostanziali dell'addebito manutentivo. La mancata impugnazione dell'atto risolutivo rileva causalmente, ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a. e dell'art. 1227 c.c., perché l'utilizzo diligente degli strumenti di tutela avrebbe potuto evitare o ridurre i danni lamentati. Le censure sulla gravità dell'inadempimento sono state ritenute generiche e comunque non decisive, poiché la clausola risolutiva espressa rende superfluo l'accertamento della gravità dell'inadempimento, fermo restando l'accertamento dell'imputabilità e della conformità a buona fede. È stata respinta anche la tesi della proroga di fatto: i contratti della pubblica amministrazione richiedono la forma scritta ad substantiam e una deliberazione dell'organo collegiale, se non tradotta in un atto negoziale sottoscritto da entrambe le parti con la disciplina concreta del rapporto, resta un atto interno e preparatorio. È stata inoltre esclusa l'inefficacia della clausola risolutiva, poiché essa era stata specificamente approvata in calce alla convenzione; il TAR ha comunque osservato che il rapporto era riconducibile a un accordo ex art. 11 l. 241/1990 e non a un contratto per adesione. Le domande subordinate sono state respinte: quanto alla ripetizione, il Collegio ha ritenuto applicabile anche alla concessione di servizi o beni pubblici la regola della retroattività degli effetti della risoluzione; quanto all'arricchimento senza causa, ha valorizzato la partecipazione del Comune alle spese e il pagamento di euro 400.000 per la trasformazione del campo in sintetico, somma superiore a quella prevista dalla convenzione. Spese compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  La convenzione relativa alla gestione degli impianti è stata ricondotta a un accordo tra amministrazione e privato; ciò non esclude l'obbligo della forma scritta per la concreta disciplina del rapporto.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi.

  L'azione risarcitoria può riguardare anche la lesione di diritti soggettivi nei casi di giurisdizione esclusiva; nel caso concreto, tuttavia, la domanda è stata respinta.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.

  Il risarcimento è escluso o ridotto quando il danneggiato avrebbe potuto evitare o mitigare il danno mediante l'ordinaria diligenza e l'esperimento degli strumenti di tutela disponibili.

• art. 1227 c.c.

  Il creditore deve adottare un comportamento collaborativo e utilizzare diligentemente gli strumenti di tutela; non è risarcibile il danno evitabile con tale condotta.

• art. 1341 c.c.

  La clausola risolutiva espressa era stata specificamente approvata in calce alla convenzione, sicché risultava soddisfatto il requisito formale previsto per le clausole vessatorie nei contratti per adesione; il TAR ha comunque escluso che il rapporto fosse un contratto per adesione.

• art. 1455 c.c.

  In presenza di una clausola risolutiva espressa non occorre il separato esame della gravità dell'inadempimento, restando necessario verificare l'imputabilità dell'inadempimento e la conformità dell'esercizio della clausola alla buona fede.

• art. 1456 c.c.

  La risoluzione della convenzione è stata disposta in applicazione della clausola risolutiva espressa prevista dall'art. 23 della convenzione, a fronte delle carenze manutentive contestate.

• art. 1458 c.c.

  La regola generale della retroattività degli effetti della risoluzione è stata ritenuta applicabile, per eadem ratio, anche ai contratti di concessione di servizi o beni pubblici; non è stata quindi riconosciuta la restituzione richiesta.

• art. 2041 c.c.

  La domanda di arricchimento senza causa è stata respinta perché il Comune aveva già partecipato alle spese delle migliorie e aveva corrisposto euro 400.000 per la trasformazione del campo in sintetico.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La controversia era stata riassunta davanti al giudice amministrativo dopo la declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

Massime di principio

• Le deliberazioni interne dell'organo collegiale di una pubblica amministrazione che autorizzano o programmano una proroga contrattuale non perfezionano, da sole, il rinnovo o la modifica del rapporto: per i contratti della pubblica amministrazione è necessaria la forma scritta ad substantiam, mediante un atto sottoscritto dalle parti dal quale risultino le concrete prestazioni e il corrispettivo o gli altri elementi essenziali del rapporto.
• In presenza di una clausola risolutiva espressa validamente inserita nel rapporto, l'accertamento della gravità dell'inadempimento non è necessario; devono comunque essere verificati l'imputabilità dell'inadempimento e l'esercizio della clausola secondo buona fede.
• Chi agisce per il risarcimento del danno deve allegare e provare l'inadempimento o l'inesatto adempimento, il nesso causale e il danno; il risarcimento è escluso per i pregiudizi che il danneggiato avrebbe potuto evitare o mitigare usando l'ordinaria diligenza e contestando tempestivamente gli atti lesivi mediante gli strumenti di tutela disponibili.
• La perenzione di un precedente giudizio incide sul piano processuale e non estingue il diritto sostanziale di azione, ma la riproposizione della domanda resta soggetta ai termini di decadenza e prescrizione applicabili.
• La retroattività degli effetti della risoluzione prevista dall'art. 1458 c.c. può essere applicata, per identità di ratio, anche ai rapporti di concessione di servizi o beni pubblici, salvo le specifiche eccezioni proprie delle prestazioni periodiche o continuative.

Come è indicizzato