Cassazione Civile, Ordinanza n. 24841/2026 del 28/08/2026

Esito

La controversia

La controversia originaria riguardava le deliberazioni regionali con cui era stato disposto l’affidamento diretto a una società partecipata del servizio di trasporto pubblico per il periodo dal 1° gennaio 2022 al 31 dicembre 2031, la proroga dell’affidamento provvisorio e la stipula del contratto di servizio. Il TAR aveva dichiarato irricevibile il ricorso per tardività, ritenendo perfezionato l’affidamento già con una precedente deliberazione regionale. Il Consiglio di Stato aveva confermato tale decisione. La società ricorrente ha proposto ricorso alle Sezioni Unite denunciando, ai sensi degli artt. 103 e 111 Cost., 362 c.p.c. e 110 c.p.a., il difetto assoluto di giurisdizione e lo sconfinamento del giudice amministrativo nella funzione legislativa. Secondo la ricorrente, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto considerare una successiva sentenza passata in giudicato che aveva dichiarato illegittimo il trasferimento della società affidataria e il correlato contributo pubblico, qualificati come aiuti di Stato illegali. Tale giudicato, in applicazione dell’effetto espansivo esterno, avrebbe dovuto determinare la caducazione automatica degli atti di affidamento impugnati. La mancata applicazione di tale effetto sarebbe stata, secondo la ricorrente, non un semplice errore interpretativo o processuale, ma l’applicazione di una regola nuova e quindi un’invasione della sfera riservata al legislatore. In prossimità dell’adunanza camerale la ricorrente ha inoltre invocato un’ordinanza resa in un giudizio di ottemperanza e la pendenza di un rinvio pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea, chiedendo la sospensione del giudizio o, in subordine, l’accoglimento del ricorso.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato inammissibile il ricorso. La Corte ha ribadito che il ricorso per cassazione contro le sentenze dei giudici speciali per motivi inerenti alla giurisdizione è ammesso soltanto quando sia contestata la sussistenza o l’estensione esterna del potere giurisdizionale, non quando si denunci un errore nell’esercizio di quel potere, quale un error in procedendo o un error in iudicando. L’invasione della sfera riservata al legislatore ricorre soltanto quando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, non quando interpreti o applichi una disposizione di legge, anche in modo estensivo, analogico o radicalmente errato. Nel caso concreto, le doglianze riguardavano la valutazione dei presupposti dell’efficacia espansiva esterna del giudicato, la rilevanza di tale giudicato rispetto alla tardività dell’impugnazione e l’individuazione delle regole processuali applicabili. Si trattava quindi, anche se fondate, di questioni attinenti all’esercizio della giurisdizione amministrativa e non ai suoi limiti esterni. La Corte ha inoltre osservato che le deliberazioni regionali e il contratto di servizio non prevedevano una clausola risolutiva espressa collegata alla pronuncia sul trasferimento della società affidataria. Il contratto attribuiva invece alla Regione la facoltà di recedere ai sensi dell’art. 1373 c.c. qualora fosse venuta meno una condizione o un requisito preliminare dell’affidamento. Pertanto, la sentenza che aveva dichiarato illegittima la procedura di acquisizione non avrebbe comportato automaticamente la caducazione del contratto, potendo al più fondare l’esercizio del recesso regionale. Né l’ordinanza resa nel giudizio di ottemperanza né la pendenza del rinvio pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia giustificavano la sospensione del procedimento. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore della Regione e della società affidataria, nonché al pagamento di somme ulteriori ai sensi dell’art. 96, commi terzo e quarto, c.p.c., e dell’ulteriore contributo unificato previsto dalla legge.

Norme richiamate

• art. 103 Cost.

  Richiamato quale parametro relativo alla giurisdizione amministrativa.

• art. 111 Cost.

  Consente il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato per i soli motivi inerenti alla giurisdizione; non consente di censurare errori interpretativi o applicativi che restino interni all’esercizio della funzione giurisdizionale.

• art. 362 c.p.c.

  Richiamato come base processuale del ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 110 c.p.a.

  Richiamato quale disposizione che disciplina il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 336 c.p.c.

  Invocato dalla ricorrente per sostenere l’effetto espansivo esterno del giudicato; la Corte non esamina nel merito la tesi, ritenendo la relativa questione interna all’esercizio della giurisdizione amministrativa.

• art. 39 c.p.a.

  Richiamato per il rinvio alle norme del codice di procedura civile applicabili al processo amministrativo.

• art. 101 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla soggezione del giudice alla legge; la Corte esclude che la contestata interpretazione delle regole processuali integri esercizio di produzione normativa.

• art. 1373 c.c.

  Il contratto di servizio attribuiva alla Regione la facoltà di recedere qualora, all’esito definitivo del giudizio sull’acquisizione dell’affidatario, fossero risultate assenti o venute meno le condizioni o i requisiti preliminari dell’affidamento; tale previsione escludeva la caducazione automatica del contratto.

• art. 96 c.p.c.

  Applicato per la condanna della ricorrente al pagamento di somme ulteriori in ragione della conformità della decisione alla proposta di definizione anticipata e in favore della Cassa delle ammende.

• art. 13 d.P.R. 115/2002

  Applicato per dare atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato in caso di ricorso dichiarato inammissibile.

• art. 1 legge 24 dicembre 2012, n. 228

  Richiamato quale disposizione che ha introdotto il comma 1-quater dell’art. 13 del d.P.R. n. 115/2002.

• art. 107 TFUE

  Richiamato nell’ambito della controversia sugli aiuti di Stato e del rinvio pregiudiziale pendente, senza incidere sull’esito del ricorso per cassazione.

• art. 108 TFUE

  Richiamato nell’ambito della controversia sugli aiuti di Stato e del rinvio pregiudiziale pendente, senza incidere sull’esito del ricorso per cassazione.

Massime di principio

• Il ricorso per cassazione contro una decisione del giudice amministrativo per motivi inerenti alla giurisdizione è ammissibile soltanto quando sia contestata la sussistenza o l’estensione esterna del potere giurisdizionale, non quando si denunci un errore nell’esercizio di quel potere.
• L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore ricorre solo quando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, esercitando attività di produzione normativa; non ricorre per il solo fatto che il giudice abbia interpretato o applicato la legge in modo estensivo, analogico o anche radicalmente erroneo.
• La valutazione dei presupposti dell’efficacia espansiva esterna del giudicato, del rapporto tra giudicato pregiudicante e giudizio pendente e della priorità del rilievo della tardività dell’impugnazione attiene all’esercizio della giurisdizione del giudice competente e può integrare, al più, un error in procedendo o un error in iudicando, non un difetto dei limiti esterni della giurisdizione.
• La dichiarazione giudiziale di illegittimità di un presupposto dell’affidamento contrattuale non determina automaticamente la caducazione del contratto quando il contratto non preveda una clausola risolutiva espressa collegata a tale evento e attribuisca invece alla pubblica amministrazione una facoltà di recesso da esercitare secondo la relativa disciplina.

Come è indicizzato