Cassazione Civile, Ordinanza n. 14327/2026 del 14/05/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un gruppo societario titolare di impianti fotovoltaici ammessi al regime del "Primo Conto Energia". A seguito di verifiche svolte nel 2017, il GSE aveva dichiarato la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti per alcune violazioni del d.m. 31 gennaio 2014, tra cui omesso versamento della cauzione definitiva, falsità delle dichiarazioni sul subentro e mancata titolarità dell'Autorizzazione Unica. La società aveva impugnato i provvedimenti di decadenza davanti al giudice amministrativo, ma i primi giudizi erano stati respinti e, nel frattempo, il GSE aveva instaurato un autonomo giudizio per ottenere la restituzione degli incentivi già percepiti, qualificando la pretesa come indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. In appello la società aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e chiesto la sospensione del processo in attesa dell'esito del giudizio sul riesame della decadenza, sostenendo che la domanda restitutoria fosse di competenza del giudice ordinario perché fondata su un titolo ormai venuto meno e non più su un esercizio di potere autoritativo. Il ricorso per cassazione censurava la sentenza del Consiglio di Stato per avere affermato la giurisdizione amministrativa sulla domanda di restituzione, in violazione dell'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., e, con il secondo motivo, per avere negato la sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, dichiarando che la controversia sulla restituzione degli incentivi appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, perché il provvedimento di decadenza era già consolidato e la domanda del GSE aveva ad oggetto solo una pretesa restitutoria da indebito oggettivo, senza più necessità di sindacare l'esercizio di poteri pubblicistici. Il secondo motivo è stato dichiarato assorbito. La sentenza del Consiglio di Stato è stata cassata e la causa dovrà essere riassunta davanti al giudice ordinario, che provvederà anche sulle spese del giudizio di cassazione.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia non si estende in via generalizzata a tutte le controversie collegate a incentivi energetici, ma solo a quelle che attengono all'esercizio, diretto o mediato, di poteri pubblicistici concernenti procedure o provvedimenti amministrativi.

• art. 2033 c.c.

  La domanda di recupero degli incentivi già erogati, una volta consolidata la decadenza dal diritto alla tariffa, integra un'azione di ripetizione dell'indebito fondata su un diritto soggettivo di credito.

• art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011

  La disciplina sopravvenuta di riduzione dell'importo da restituire è stata ritenuta non applicabile alle violazioni accertate prima della data di efficacia indicata dalla norma.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020

  La modifica legislativa sopravvenuta sul regime dei recuperi è stata considerata irrilevante nel presente giudizio di restituzione, potendo incidere al più sul diverso giudizio di riesame o di ottemperanza.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria non è stata esaminata nel merito in cassazione perché il motivo è rimasto assorbito dall'accoglimento del primo motivo.

• art. 362 c.p.c.

  È stata la base formale del ricorso per cassazione avverso la sentenza del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 110 c.p.a.

  È stata richiamata quale norma di raccordo per il ricorso per cassazione avverso le decisioni del giudice amministrativo per motivi di giurisdizione.

• art. 111, comma ottavo, Cost.

  È stata richiamata quale fondamento costituzionale del ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 33 c.p.a.

  Il giudicato di primo grado è stato valorizzato come fonte di efficacia esecutiva del provvedimento di decadenza ai fini della pretesa restitutoria.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione, occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi, non alla sola qualificazione formale della domanda o alle eccezioni della controparte.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di energia si radica solo quando la lite coinvolga l'esercizio di poteri pubblicistici sulla produzione energetica o sulle misure incentivanti; non si estende automaticamente alle azioni patrimoniali consequenziali.
• Quando il provvedimento amministrativo che fonda la pretesa restitutoria sia divenuto definitivo o comunque non sia più in contestazione, la successiva domanda di ripetizione delle somme si colloca sul piano privatistico dell'indebito oggettivo ed è devoluta al giudice ordinario.
• Il giudice della restituzione non deve riesaminare la legittimità del provvedimento presupposto, ma solo prenderne atto come fatto giuridico ormai consolidato e verificare la sussistenza dell'obbligo restitutorio.
• La sola connessione causale con un precedente atto amministrativo non basta a fondare la giurisdizione esclusiva amministrativa: è necessario che l'oggetto immediato della controversia sia ancora l'esercizio, anche mediato, del potere autoritativo.

Come è indicizzato