Sentenza n. 2509/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza di primo grado deducendo: erronea interpretazione dell’art. 6 del d.m. 28 dicembre 2012 e delle Linee guida EEN 9/11, sostenendo che l’accesso agli incentivi non fosse subordinato alla prova della mancata generazione di risparmi prima della presentazione della PPPM; violazione delle disposizioni in materia di collaudo, erronea presupposizione, illogicità, irragionevolezza e sproporzione. Contestava inoltre i rilievi tecnici relativi all’utilizzo di fattori di manutenzione diversi nei calcoli ante e post intervento, alla mancata esclusione degli impianti non conformi ai livelli minimi di illuminamento e luminanza della UNI EN 11248 e all’errata determinazione del coefficiente di addizionalità normativa. Deduceva violazione degli obblighi partecipativi e dell’obbligo di motivazione, sostenendo che il GSE non avesse adeguatamente esaminato le osservazioni al preavviso di rigetto e avesse introdotto solo nel provvedimento finale alcuni motivi ostativi. Lamentava poi la formazione del silenzio-assenso per il decorso del termine previsto dall’art. 6, comma 3, del d.m. 28 dicembre 2012, nonché la violazione della disciplina sull’autotutela. Infine invocava l’applicazione retroattiva dell’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, sostenendo che la disciplina avrebbe dovuto operare anche rispetto al rigetto della PPPM.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla data di attivazione, ha affermato che, ai sensi dell’art. 6, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012 e dell’art. 1.1 dell’Allegato A alle Linee guida EEN 9/11, possono accedere ai certificati bianchi soltanto progetti ancora da realizzare o in corso di realizzazione che, alla data di presentazione della PPPM, non abbiano ancora iniziato a generare risparmi energetici. La data di prima attivazione coincide con la prima data in cui almeno un cliente partecipante inizi a beneficiare dei risparmi, anche se non ancora misurabili; il collaudo costituisce solo un criterio esemplificativo e non necessariamente decisivo. L’appellante non aveva prodotto documenti idonei a dimostrare che, al 23 dicembre 2016, l’intervento non avesse già prodotto risparmi: mancavano, tra l’altro, documentazione sull’avvio e sul calendario dei lavori, stati di avanzamento, dati sui consumi e altri elementi sulle concrete modalità di sostituzione degli impianti. Il richiamo al verbale di riconsegna e alla mancata disponibilità del collaudo non era sufficiente, poiché i corpi illuminanti potevano essere stati sostituiti progressivamente. Il rigetto è stato quindi ritenuto espressione di un potere vincolato, fondato sull’insussistenza originaria dei requisiti per il beneficio, senza violazione del principio di proporzionalità. Quanto ai calcoli illuminotecnici, il Collegio ha ritenuto legittima la richiesta di utilizzare lo stesso fattore di manutenzione nelle situazioni ante e post intervento e di escludere dal calcolo gli impianti non conformi ai livelli minimi della UNI EN 11248. Le valutazioni tecniche del GSE sono sindacabili solo per violazioni procedurali, manifesta illogicità, irragionevolezza o palese travisamento, vizi non ravvisati nel caso concreto. Il requisito dell’addizionalità impone di escludere i risparmi che si sarebbero comunque verificati per evoluzione tecnologica, normativa o di mercato; diversamente, l’incentivo si trasformerebbe in un aiuto all’impresa lesivo della concorrenza. In ogni caso, essendo il diniego fondato su più ragioni autonome, era sufficiente la conferma della ragione relativa alla mancata prova della tempestiva attivazione. Sono state respinte anche le censure procedimentali: il GSE aveva valutato le osservazioni, senza essere tenuto a confutarle analiticamente, e le carenze relative ai calcoli erano state rappresentate già nella richiesta di integrazione del 16 ottobre 2018. Non si era formato il silenzio-assenso, perché la domanda era incompleta e priva delle evidenze sull’addizionalità e sulla data di prima attivazione; inoltre, il prolungamento dell’istruttoria era dipeso dalle numerose richieste di proroga e integrazione formulate dalla stessa società. Il potere esercitato dal GSE non costituiva autotutela, ma attività doverosa di accertamento e controllo, culminante in un rigetto vincolato per mancanza originaria dei requisiti. La disciplina dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 è stata ritenuta applicabile restrittivamente ai procedimenti di annullamento d’ufficio e ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi, non ai provvedimenti di rigetto della PPPM. Inoltre, l’appellante non aveva presentato alcuna istanza di riesame ai sensi della norma, sicché il giudice non avrebbe potuto sostituirsi al GSE. Le spese sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in € 6.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  A decorrere dalla medesima data del 1° gennaio 2014, hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione.

  L’accesso è limitato ai progetti che, alla data di presentazione della PPPM, non siano completati e non abbiano ancora iniziato a generare risparmi energetici.

• art. 6, comma 3, d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE emette il parere sulla proposta di progetto e di programma di misura entro sessanta giorni dalla data di ricezione della proposta... Trascorsi i termini di cui sopra, in mancanza di una diversa valutazione espressa da parte del GSE, la proposta di progetto e di programma di misura si intende approvata.

  Il silenzio-assenso presuppone una domanda completa, correttamente documentata e assistita da tutti i requisiti di legge; non si forma quando mancano elementi essenziali per verificare l’addizionalità e la data di prima attivazione.

• art. 1.1 dell’Allegato A alle Linee guida EEN 9/11

  La data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili.

  La prima attivazione coincide con l’inizio del beneficio energetico per almeno un cliente partecipante; il collaudo è soltanto uno degli elementi utilizzabili per individuarla e non un criterio esclusivo.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate.

  Il potere di controllo del GSE può condurre al rigetto dell’istanza o alla decadenza; nel caso esaminato il rigetto è stato qualificato come esito vincolato dell’accertata mancanza originaria dei requisiti.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  Le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso e, su richiesta dell’interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi...

  La disciplina transitoria e il procedimento speciale di riesame riguardano i procedimenti di annullamento d’ufficio e i provvedimenti di decadenza, non i provvedimenti di rigetto della PPPM; la previsione non è estensibile analogicamente.

• art. 10 l. 241/1990

  L’amministrazione deve valutare le memorie e i documenti pertinenti, ma non è tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione; è sufficiente una motivazione sintetica idonea a rendere comprensibili le ragioni del provvedimento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non disciplina direttamente il rigetto oggetto del giudizio, poiché il potere esercitato dal GSE è stato qualificato come controllo e accertamento vincolato, non come autotutela decisoria.

Massime di principio

• Nel sistema dei certificati bianchi, possono essere incentivati soltanto progetti che, alla data di presentazione della proposta di progetto e programma di misura, non siano completati e non abbiano già iniziato a generare risparmi energetici, anche se tali risparmi non siano ancora misurabili.
• La data di prima attivazione di un progetto di efficienza energetica coincide con la prima data in cui almeno un cliente partecipante inizi a beneficiare dei risparmi derivanti dall’intervento; il collaudo è un elemento esemplificativo e non necessariamente decisivo, potendo rilevare anche l’attivazione parziale e progressiva degli impianti.
• L’onere di provare che il progetto non abbia iniziato a generare risparmi prima della presentazione della PPPM grava sul proponente, in applicazione del principio di autoresponsabilità; la mera produzione del verbale di riconsegna o la mancata disponibilità del certificato di collaudo non sono sufficienti se non consentono di ricostruire le concrete modalità e tempistiche dei lavori.
• Il silenzio-assenso previsto per l’approvazione della PPPM presuppone una domanda completa e corredata da documenti e informazioni idonei a consentire la verifica di tutti i requisiti, compresa l’addizionalità del risparmio e la data di prima attivazione; il decorso del termine non può determinare l’accoglimento tacito di una domanda priva dei presupposti sostanziali.
• Il requisito dell’addizionalità esclude dall’incentivazione i risparmi riconducibili a interventi che si sarebbero comunque realizzati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa o di mercato; le valutazioni tecniche del GSE sono sindacabili soltanto per violazioni procedurali o per vizi manifesti quali illogicità, irragionevolezza o palese travisamento.
• La disciplina speciale di riesame introdotta dall’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 si applica ai procedimenti di annullamento d’ufficio e ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi, non ai provvedimenti di rigetto della PPPM, e non può essere estesa analogicamente a fattispecie diverse.

Come è indicizzato