Sentenza n. 650/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente aveva attivato una PAS ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. 28/2011 per un impianto agrovoltaico esteso su circa 13,6 ettari, sostenendo che le aree fossero idonee ai sensi dell’art. 20, commi 1-bis e 8, lett. c-ter), n. 2, del d.lgs. 199/2021, in quanto prossime a uno stabilimento industriale e classificate dallo strumento urbanistico come agricole prive di pregio ambientale. Il Comune aveva vietato la prosecuzione dell’attività ritenendo, tra l’altro, che i contratti preliminari di acquisto non dimostrassero la disponibilità delle aree, che il sito fosse soggetto agli indicatori regionali di non idoneità previsti dalla l.r. Veneto n. 17/2022 e che la società non avesse dimostrato la qualifica di imprenditore agricolo professionale o coltivatore diretto né la finalità di autoconsumo. La ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 6, comma 2, d.lgs. 28/2011 e delle pertinenti disposizioni edilizie e linee guida, per l’idoneità dei preliminari a comprovare la disponibilità delle aree; violazione della disciplina statale sulle aree idonee, della normativa europea e costituzionale e della l.r. n. 17/2022, sostenendo la prevalenza della disciplina statale e l’inapplicabilità dei requisiti regionali alle aree idonee ex lege; difetto di istruttoria, difetto di motivazione, travisamento, illogicità e aggravamento procedimentale. Il Comune ha inoltre eccepito l’improcedibilità per asserita perdita della disponibilità delle aree dopo la scadenza del termine per la stipula dei contratti definitivi e ha sostenuto che la vicinanza di una villa veneta impedisse la qualificazione del sito come area idonea.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di improcedibilità. Interpretando complessivamente le clausole dei preliminari e considerando anche gli addenda sottoscritti nel corso del giudizio, ha ritenuto che il mancato perfezionamento dei contratti definitivi entro il termine iniziale non avesse fatto venir meno l’efficacia dei preliminari. La legittimazione e l’interesse a ricorrere dovevano inoltre sussistere sia al momento della proposizione del ricorso sia al momento della decisione, e nel caso concreto risultavano persistenti. Nel merito, il primo motivo è stato accolto: la disponibilità dell’area richiesta dall’art. 6, comma 2, d.lgs. 28/2011 va verificata concretamente, in relazione ai poteri di godimento attribuiti al proponente, e non in astratto in base al tipo negoziale. Un contratto preliminare può essere sufficiente quando assicuri, durante la sua pendenza, i poteri necessari per gli adempimenti autorizzatori e, successivamente, l’acquisizione stabile della piena disponibilità dell’area. I preliminari esaminati consentivano l’accesso ai fondi, lo svolgimento di sopralluoghi, rilievi e attività progettuali, nonché le operazioni funzionali all’ottenimento delle autorizzazioni e alla connessione alla rete. È stato accolto anche il secondo motivo: le aree qualificate come idonee direttamente dalla disciplina statale prevalgono sulle limitazioni regionali riferite alle aree agricole di pregio; pertanto, l’intervento non poteva essere subordinato alla qualifica di imprenditore agricolo professionale o coltivatore diretto prevista dalla legge regionale. L’argomento relativo alla villa veneta non poteva fondare il provvedimento perché non era stato posto a base della decisione amministrativa, ma solo indicato nella parte istruttoria come questione da approfondire con la Soprintendenza: la motivazione non può essere integrata in giudizio, soprattutto per atti non vincolati. In ogni caso, la lett. c-quater) dell’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021 ha carattere generale e residuale rispetto alle ipotesi speciali di idoneità previste dalle lettere precedenti, tra cui la lett. c-ter); non introduce quindi un requisito paesaggistico ulteriore capace di escludere le aree già dichiarate idonee ex lege. Il bilanciamento con gli interessi paesaggistici e culturali deve essere svolto nel procedimento, sulla base di un’istruttoria concreta e di una motivazione adeguata. Il provvedimento comunale è stato annullato. Le spese sono state compensate in ragione della novità delle principali questioni, risolte dalla giurisprudenza successivamente alla proposizione del ricorso.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  la disponibilità sugli immobili interessati dall’impianto e dalle opere connesse

  La disponibilità dell’area può essere dimostrata anche mediante un contratto preliminare, purché esso attribuisca concretamente al proponente i poteri necessari per gli adempimenti autorizzatori e assicuri la successiva acquisizione stabile della piena disponibilità giuridica.

• art. 20, commi 1-bis e 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021

  Le aree rientranti nelle fattispecie di idoneità direttamente individuate dalla legge statale sono idonee alla realizzazione degli impianti da fonti rinnovabili e non possono essere rese inidonee da limitazioni regionali incompatibili.

• art. 20, comma 8, lett. c-quater), d.lgs. 199/2021

  fatto salvo quanto previsto alle lettere a), b), c), c-bis) e c-ter)

  La disposizione ha carattere generale e residuale rispetto alle ipotesi speciali di idoneità previste dalle lettere precedenti; non introduce un requisito aggiuntivo che limiti le aree già idonee ai sensi della lett. c-ter).

• art. 4 l.r. Veneto n. 17/2022

  I criteri regionali relativi alle aree agricole di pregio operano nelle aree agricole diverse da quelle qualificate come idonee direttamente dalla legislazione statale; non possono condizionare queste ultime alla qualifica di imprenditore agricolo professionale o coltivatore diretto.

• art. 3, comma 1, l. 241/1990

  Il provvedimento deve esporre i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche posti concretamente a fondamento della decisione; gli elementi meramente istruttori o prospettati come futuri approfondimenti non possono essere utilizzati dall’amministrazione per integrare in giudizio la motivazione.

• art. 1362, comma 2, cod. civ.

  Per determinare la comune intenzione delle parti, si deve valutare il loro comportamento complessivo anche posteriore alla conclusione del contratto

  Il comportamento successivo delle parti può concorrere a dimostrare la permanenza del vincolo derivante dal contratto preliminare.

• art. 1363 cod. civ.

  Le clausole del contratto si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell’atto

  La durata e l’efficacia del preliminare devono essere ricostruite mediante l’interpretazione complessiva delle clausole contrattuali.

• art. 2932 cod. civ.

  La possibilità di ottenere l’esecuzione in forma specifica dell’obbligo di concludere il definitivo conferma l’idoneità astratta del preliminare ad assicurare la futura piena disponibilità dell’area.

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  È ammissibile il deposito di documentazione formatasi dopo la scadenza del termine ordinario quando sia necessaria per replicare a una questione nuova sollevata dalla controparte e per dimostrare la persistenza delle condizioni dell’azione.

Massime di principio

• Ai fini della PAS per impianti da fonti rinnovabili, la disponibilità dell’area deve essere accertata in concreto, considerando i poteri di godimento e di accesso effettivamente attribuiti al proponente; un contratto preliminare è idoneo quando consenta le attività necessarie all’iter autorizzatorio e sia funzionale all’acquisizione stabile della piena disponibilità del bene.
• Le aree qualificate come idonee direttamente dalla legislazione statale sulle fonti rinnovabili non possono essere assoggettate, da discipline regionali, a limitazioni incompatibili o a requisiti ulteriori non previsti dalla legge statale.
• Nel sistema dell’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021, la fattispecie generale e residuale della lett. c-quater) non costituisce un requisito aggiuntivo rispetto alle ipotesi speciali di idoneità previste dalle lettere precedenti, tra cui la lett. c-ter).
• L’amministrazione non può integrare in giudizio la motivazione di un provvedimento non vincolato mediante ragioni non poste a fondamento della decisione, soprattutto quando nell’atto tali elementi siano stati indicati soltanto come profili istruttori da verificare in futuro.
• La qualificazione legislativa di un’area come idonea non elimina la necessità di svolgere, nel procedimento autorizzatorio, un’istruttoria concreta e un adeguato bilanciamento tra la realizzazione dell’impianto da fonti rinnovabili e gli interessi paesaggistici, culturali e ambientali coinvolti.
• La legittimazione e l’interesse a ricorrere, quali condizioni dell’azione, devono sussistere sia al momento della proposizione del ricorso sia al momento della decisione; il giudice deve verificarne la persistenza fino al passaggio in decisione.

Come è indicizzato