Sentenza n. 653/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La società proprietaria ha impugnato il decreto comunale di occupazione d'urgenza adottato il 7 luglio 2025 ai sensi dell'art. 22-bis d.P.R. 327/2001, la comunicazione della data di immissione in possesso e il relativo verbale, contestando che il Comune avesse già appreso il bene, demolito il fabbricato e iniziato i lavori dal febbraio 2025 senza un previo valido decreto di occupazione o di esproprio. Ha dedotto la violazione degli artt. 22-bis e 42-bis d.P.R. 327/2001 e dell'art. 42 Cost., nonché dell'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 CEDU, con eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, carenza assoluta dei presupposti, travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione e contraddittorietà. Secondo la ricorrente, l'apprensione e la trasformazione irreversibile del bene avrebbero configurato un'occupazione sine titulo o appropriativa, con conseguente diritto alla restituzione o al risarcimento integrale del danno, quantificato in euro 100.326,86. In subordine ha chiesto la fissazione di un termine per l'adozione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001. Il Comune ha sostenuto che l'intervento fosse inserito in un procedimento espropriativo fondato sulla valida dichiarazione di pubblica utilità contenuta nella deliberazione della Giunta comunale n. 17 del 4 aprile 2024, mai impugnata, e che il decreto di occupazione costituisse atto attuativo e successivamente adottato per formalizzare la disponibilità dell'area. Ha inoltre dedotto il degrado e la pericolosità dell'immobile e ha contestato la cognizione del giudice amministrativo sulle questioni relative alla quantificazione dell'indennità, attribuite al giudice ordinario.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha distinto l'occupazione usurpativa, realizzata in assenza originaria di una valida dichiarazione di pubblica utilità o di qualsiasi procedimento espropriativo, dall'occupazione appropriativa o acquisitiva, che si colloca invece nell'ambito di un procedimento espropriativo validamente avviato ma non concluso. Ha rilevato che l'occupazione dell'immobile era inserita in un procedimento fondato sulla dichiarazione di pubblica utilità disposta con la deliberazione del 4 aprile 2024, comunicata alla società e mai impugnata. La circostanza che le lavorazioni fossero iniziate prima dell'adozione formale del decreto di occupazione non è stata ritenuta idonea a travolgere l'intero procedimento espropriativo né a fondare, allo stato, il risarcimento. Il decreto impugnato è stato qualificato come atto attuativo di provvedimenti presupposti e relativo a un subprocedimento strumentale e anticipatorio; l'eventuale illegittimità del decreto non incide sulla validità dell'intera procedura quando il potere ablatorio, fondato su una valida dichiarazione di pubblica utilità, sia ancora esercitabile. Poiché la dichiarazione di pubblica utilità del 2024 conservava efficacia e il termine quinquennale per l'adozione del decreto di esproprio non era decorso, il procedimento non era esaurito e non si configurava ancora un illecito permanente risarcibile. È stata respinta anche la richiesta subordinata di acquisizione sanante ex art. 42-bis, poiché tale istituto presuppone l'utilizzazione del bene in assenza di un valido titolo espropriativo non più riconducibile al procedimento ablatorio ordinario; nel caso concreto il procedimento ordinario era ancora in corso e il Comune poteva procedere con il decreto di esproprio. Il TAR ha inoltre precisato che le pretese economiche riferite alla distruzione del fabbricato e alle conseguenze delle lavorazioni nel periodo anteriore al decreto di occupazione, ove ancora proponibili, attengono alla determinazione dell'indennità e rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ai sensi degli artt. 53 e 54 d.P.R. 327/2001. La società potrà riproporre la domanda risarcitoria o sollecitare l'art. 42-bis qualora il decreto di esproprio non venga emanato entro il termine quinquennale. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 22-bis d.P.R. 327/2001

  Disciplina l'occupazione d'urgenza preordinata all'espropriazione; l'eventuale adozione tardiva del relativo decreto non travolge necessariamente l'intero procedimento quando permane una valida dichiarazione di pubblica utilità e il potere ablatorio non è esaurito.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  L'acquisizione sanante presuppone un'utilizzazione del bene in assenza di un valido titolo espropriativo non più riconducibile al procedimento ablatorio ordinario; non è necessaria né applicabile mentre il procedimento espropriativo ordinario è ancora validamente in corso.

• art. 13 d.P.R. 327/2001

  La dichiarazione di pubblica utilità conserva efficacia entro il termine stabilito per l'adozione del decreto di esproprio, che nel caso esaminato può essere emanato entro cinque anni dalla dichiarazione divenuta efficace.

• art. 53 d.P.R. 327/2001

  Le controversie relative alla determinazione dell'indennità di espropriazione rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

• art. 54 d.P.R. 327/2001

  Attribuisce al giudice ordinario le controversie concernenti la determinazione dell'indennità espropriativa.

• art. 16 d.P.R. 327/2001

  Rileva quale base procedimentale per la comunicazione dell'avvio del procedimento di approvazione del progetto definitivo comportante dichiarazione di pubblica utilità.

• art. 42 Cost.

  È richiamato dalla ricorrente a tutela della proprietà privata, ma il TAR non ne ricava una violazione idonea a determinare l'accoglimento del ricorso.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla tutela della proprietà, senza che il TAR ravvisi, allo stato del procedimento espropriativo, una conseguenza invalidante o risarcitoria.

Massime di principio

• Quando l'apprensione e l'utilizzazione di un bene si inseriscono in un procedimento espropriativo fondato su una valida dichiarazione di pubblica utilità, l'avvio delle lavorazioni prima della formale adozione del decreto di occupazione d'urgenza non determina automaticamente l'illegittimità dell'intero procedimento né fa sorgere, finché il potere ablatorio resta esercitabile, un illecito permanente risarcibile.
• L'eventuale illegittimità del decreto di occupazione d'urgenza, quale atto attuativo di provvedimenti presupposti e relativo a un subprocedimento strumentale rispetto alla sequenza espropriativa, non travolge l'intera procedura quando la dichiarazione di pubblica utilità è valida, efficace e non è decorso il termine per l'adozione del decreto di esproprio.
• L'illecito permanente derivante dall'occupazione illegittima e dalla trasformazione del bene può essere configurato, ai fini della restituzione o del risarcimento, quando il potere espropriativo si sia definitivamente esaurito, in particolare per la scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità senza l'adozione del decreto di esproprio.
• L'acquisizione sanante prevista dall'art. 42-bis d.P.R. 327/2001 presuppone che l'utilizzazione del bene sia priva di un valido titolo espropriativo e non possa più essere ricondotta al procedimento ablatorio ordinario; essa non trova applicazione mentre l'amministrazione conserva il potere di concludere ordinariamente l'espropriazione.
• Le controversie concernenti differenze o pretese economiche riferibili alla determinazione dell'indennità espropriativa, comprese quelle relative al periodo di utilizzazione del bene e alle conseguenze delle lavorazioni considerate nella quantificazione indennitaria, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ai sensi degli artt. 53 e 54 d.P.R. 327/2001.

Come è indicizzato